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Otro de los aspectos que debe ser considerado en los procesos de actualización legislativa para fortalecer la gestión ambiental, es el relativo a la juridificación de los principios fundamentales del derecho ambiental. Ello significa, al igual que en el caso de la noción de desarrollo sustentable, incorporar en nuestro marco jurídico, con un peso importante, principios que permitan a autoridades y particulares llevar a cabo actividades en beneficio del medio ambiente en su conjunto.
Esos principios derivan básicamente de los principales tratados y convenciones que en materia ambiental se han venido suscribiendo en el ámbito internacional, resaltando por su importancia para tales fines la denominada Declaración de Río de 1992, en dónde se establecen principios básicos como el, precautorio, preventivo, quien contamina paga, participación social en el acceso a la toma de decisiones, información ambiental y justicia, entre otros.
Esa Declaración es importante, porque el tipo de principios que prevé resultan aplicables a todas las materias que involucra la gestión ambiental. Los instrumentos internacionales dedicados a cuestiones especiales (residuos peligrosos, biodiversidad, desertificación, contaminación atmosférica, etc.) contienen también principios que complementan a los de la Declaración de Río, o bien toman éstos para desarrollar sus regulaciones especiales.
Por ejemplo, en el caso de los principios precautorio y quien contamina paga, no basta que la legislación ambiental señale expresamente sus alcances, tal como lo hace la declaración de Río:
“Cuando exista peligro de daño grave o irreversible en los ecosistemas o sus elementos, la falta de certeza científica no es impedimento para adoptar las medidas necesarias para la protección del medio ambiente.” (Principio 15)
“La persona que realice obras o actividades que afecten o puedan afectar el ambiente, está obligada a prevenir, minimizar, compensar o reparar los daños que causen o puedan causar, así como a asumir los costos que ello implique.” (Principio 16)
En México, la reforma a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) de 1996, sentó las bases para una descentralización gradual y ordenada de atribuciones a favor de los gobiernos locales.
La fórmula prevista en la LGEEPA se ha reiterado en ordenamientos que se han expedido con posterioridad, fundamentalmente en las Leyes de Desarrollo Forestal Sustentable (2002) y General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos (2003).
En este caso reviste la mayor importancia el fortalecimiento de los llamados instrumentos preventivos o precautorios, de regulación directa o también denominados de “comando y control”, como son el ordenamiento ecológico del territorio, la evaluación del impacto ambiental, y el sistema de permisos o autorizaciones, ya que a través de su aplicación, se adoptarán medidas para prevenir, evitar, mitigar o compensar los efectos adversos al ambiente que se generen por obras o actividades diversas.
Por otro lado, para evitar los excesos regulatorios que pueden obstaculizar la gestión ambiental, se considera que la normatividad ambiental sólo debe regular aquéllas actividades que realmente lo ameriten, en virtud de los impactos adversos que se pudieran ocasionar al ambiente o a los recursos naturales.
Debe regularse, desde el punto de vista ambiental, sólo aquello que realmente genere efectos negativos sobre nuestros ecosistemas y sus elementos.
Una forma de revisar, evaluar y ajustar permanentemente el marco jurídico e institucional en materia ambiental, a fin de identificar si está debidamente orientado, si no cuenta con vacíos, contradicciones e insuficiencias, es justamente a través de su aplicación cotidiana.
La aplicación de la ley no tiene que ser asumida simplemente como una función correctiva de conductas que transgreden la normatividad ambiental. Es una cuestión mucho más importante: tiene que ver con la generación de condiciones adecuadas para que se preserven los recursos naturales y se proteja el ambiente, ya que por un lado, se busca inhibir conductas que atenten contra ellos a través del establecimiento de sanciones ejemplares, y por otro, se pretende corregir las irregularidades que se hubiesen presentado derivadas de la violación a la normatividad ambiental, con el propósito fundamental de resarcir los daños ambientales ocasionados.
Por ello, la aplicación de la legislación debe tener un peso importante en el conjunto de políticas públicas ambientales. Sus efectos van mucho más allá de la simple imposición de una multa o la suspensión o clausura de actividades. Se trata de una de las formas de ajustar las conductas de todas las personas para alcanzar el desarrollo sustentable, para detener y revertir procesos de deterioro ambiental y para alcanzar una mejor calidad de vida.
En este sentido, la aplicación de la ley debe ser vista como una de las herramientas y mecanismos, administrativos y judiciales, para proteger el derecho de las personas a disfrutar de un ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar.
El ámbito correctivo de la aplicación de la ley, se debe orientar, a su vez, hacia tres propósitos fundamentales:
En primer lugar, se debe buscar la restauración de los daños ambientales ocasionados; lo que significa devolverle a los recursos naturales afectados sus características propias, en términos cualitativos y cuantitativos desde la óptica ambiental; significa devolver las cosas al estado en que se encontraban antes de producirse los daños respectivos.
Por otro lado, en caso de que no sea posible restaurar los daños ambientales, se deberán prever acciones para compensar ambientalmente esos daños, lo que significa generar efectos positivos alternativos y equivalentes a los efectos adversos en el ambiente o los ecosistemas y sus elementos que se hubieran producido en el daño ambiental. (66)
El tercer propósito que se debe buscar con los sistemas de aplicación de la ley, en caso de que no sea posible atender ninguno de los dos anteriores, es determinar una indemnización en dinero, que deberá dedicarse a acciones que beneficien ambientalmente de manera directa la zona o región en donde se hubiera producido el daño ambiental.
Es decir, los sistemas de aplicación de la ley deben orientarse en todo momento a prevenir daños ambientales y si estos se producen a llevar a cabo las acciones de restauración o compensación señaladas que implican un conjunto de acciones concretas en beneficio de los recursos naturales afectados.
Por supuesto que esos propósitos se podrán complementar con la imposición de otro tipo de sanciones administrativas, penales o civiles, como multa, aseguramiento y decomiso de bienes, prisión, suspensión de actividades, demoliciones, etc.
Por otra parte, el acatamiento del principio de legalidad significa, no sólo que las acciones de aplicación de la ley deben derivar del conjunto de disposiciones jurídicas que regulan la preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, sino que se haga valer efectivamente el marco jurídico correspondiente. Es decir, lo importante es que las autoridades verifiquen el cumplimiento efectivo de la normatividad ambiental y que los obligados tengan claro que cualquier contravención de la esa normatividad del implicará una sanción determinada.
Finalmente, respecto de las consideraciones generales en torno a la aplicación de la ley, cabe señalar que en México los ámbitos en donde debemos ubicarla corresponden a tres tipos de responsabilidad ambiental: administrativa, penal y civil.
En el caso de la responsabilidad administrativa, se trata del conjunto de acciones que se realizan desde el poder ejecutivo, con base en la facultad sancionadora, de policía, que se le otorga en el texto constitucional. Se sustenta en el desarrollo de actos administrativos que implican actos de molestia respecto de los sujetos obligados a cumplir con las previsiones del marco jurídico ambiental, por medio de los cuales se pueden imponer medidas cautelares y sanciones.
En el caso del Distrito Federal, la Ley Ambiental establece la acción por daños al ambiente que tiene por objeto que toda persona que contamine o deteriore el ambiente, o afecte los recursos naturales, será responsable y estará obligada a reparar los daños causados.
El escaso desarrollo de la legislación ambiental, que no permite la regulación específica y determinada de ciertas conductas que se pretende regular.
Artículo 4º Constitucional.- En 1999, durante el segundo periodo de sesiones del Congreso de la Unión, se aprobaron las modificaciones a los artículos 4º y 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En el primero de los preceptos, en su párrafo quinto, se estableció que:
“Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar”.
Un el primer caso, el artículo 27 Constitucional expresa que:
“La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual a tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.”
El Congreso de la Unión emitió la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) como un ordenamiento en el que se establecen dos tipos de normas: las federales que están referidas a regular las materias que la propia Ley considera de competencia de ese orden de gobierno; y criterios y lineamientos a seguir por las legislaturas locales para que los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios puedan ejercer las atribuciones que en materia ambiental les corresponde.
De acuerdo con el informe 1995-2000 de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, anualmente se realizaban, a nivel federal, aproximadamente ocho mil visitas de inspección en materia industrial o de verificación de disposiciones relacionadas con la prevención y el control de la contaminación ambiental (atmósfera, ruido, residuos peligrosos, actividades altamente riesgosas e impacto ambiental en actividades industriales, comerciales y de servicios, etc.) y 25 mil vinculadas con la preservación y aprovechamiento de recursos naturales (pesca, forestal, vida silvestre, impacto ambiental, zona federal marítimo terrestre, etc.)
Las etapas que corresponden a los procedimientos administrativos respectivos son las siguientes: verificación, emplazamiento, presentación, admisión y desahogo de pruebas, alegatos, emisión de la resolución y ejecución de la resolución.
Inspección. En primer lugar, para llevar a cabo una inspección administrativa, es necesario que la autoridad competente, en este caso la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, emita una orden de inspección, en donde se señalen los motivos que justifican el acto de molestia, el objeto específico de la diligencia y las disposiciones jurídicas que la fundamentan, tanto en la parte sustantiva como por lo que hace a la facultad de la autoridad.
Dentro de las medidas de seguridad que el propio ordenamiento establece se encuentran: la clausura de establecimientos, el aseguramiento de bienes y la neutralización o cualquier acción análoga que impida que materiales o residuos peligrosos generen los efectos previstos en el párrafo anterior.
El artículo 169 de la LGEEPA establece que “En la resolución administrativa correspondiente, se señalarán o, en su caso, adicionarán las medidas que deberán llevarse a cabo para corregir las deficiencias o irregularidades observadas, el plazo otorgado al infractor par satisfacerlas y las sanciones a que se hubiere hecho acreedor...”
A partir de que en los procedimientos administrativos que instaura la autoridad ambiental se detectan infracciones a la normatividad ambiental, la LGEEPA establece, en su artículo 17, que podrán imponerse todas o alguna de las siguientes sanciones:
- Multa de hasta cincuenta mil veces el salario mínimo (equivale actualmente aproximadamente a doscientos mil dólares norteamericanos).
- Clausura de establecimientos.
- Suspensión de actividades.
- Revocación de permisos o autorizaciones.
- Decomiso de bienes, instrumentos u objetos diversos relacionados con el ilícito.
- Arresto administrativo hasta por 36 horas.
La imposición de las sanciones respectivas por parte de las autoridades administrativas, debe estar sustentada en razonamientos lógico-jurídicos que consideren los siguientes aspectos:
- La gravedad de la infracción, tomando en cuenta el impacto en la salud humana, la generación de desequilibrios ecológicos, la afectación de los recursos naturales, los niveles en que se rebasaron parámetros de normas oficiales mexicanas.
- Las condiciones económicas del infractor.
- La reincidencia
- El carácter intencional o negligente de la acción u omisión constitutiva de la infracción.
- El beneficio directamente obtenido por la infracción
ECONOMIA, ECOLOGIA Y DERECHO.
Héctor Sejenovich
La pregunta inmediata que nos asalta es dentro de qué sociedad están transmitiendo estas ideas: ¿Dentro de una sociedad solidaria donde no existen relaciones mercantiles? ¿Dentro de la búsqueda de esa sociedad? ¿Dentro de los deseos o dentro de la realidades?
El concepto de daño ambiental no es estadístico sino que depende de la característica del sistema natural.
Por ello, el proceso productivo que interesa e impacta a la naturaleza interactúa e involucra a la sociedad, incluye desde la extracción y manejo de los productos naturales, pasando por las diferentes transformaciones y los transportes de materias primas, productos intermedios y productos finales, hasta el consumo final y la disposición o reutilización de los desechos en nuevos procesos productivos.
Una de las más importantes conclusiones es que el manejo integral y sustentable de la naturaleza lleva necesariamente a superar la aparente contradicción entre tener en cuenta el medio ambiente o tener en cuenta la producción. Se muestra que, teniendo en cuenta la producción integral se incrementan inmensamente la producción, los ingresos, los empleos, la base imponible y las finanzas de las provincias y se tiene en cuenta el medio ambiente pero en forma activa e integral, sin pérdida de biodiversidad.
La capacidad de generar estas estrategias productivas requiere sin duda, de una ayuda de promoción, para que puedan entenderse las técnicas de manejo integral de recursos.
La capacitación ecológica económica está avanzando en este sentido, aunque requiere sin duda de un apoyo especial.
La visión más integral que poseemos en el pensamiento latinoamericano de medio ambiente liga mucho más con el desarrollo sustentable que con sólo la consideración de los daños.
Se requiere cada vez más, avanzar en procesos nuevos de planificación que incorporen a la población desde el comienzo y en análisis interdisciplinario que articule las ciencias que se requieren para comprender mejor la realidad, en función de los cambios que requiere su población.
Ante el proceso de marginación social, tanto del ingreso como de la propiedad de los recursos naturales se requiere de métodos que privilegien la producción integral como forma integral de conservación, y la mayor absorción de empleo para reducir la desocupación. De esta forma estaríamos cumpliendo en parte los ideales por los cuales lucho Raúl, una sociedad más solidaria y una nueva relación con la naturaleza.
Nota al pie
- 66 El artículo 57 del Reglamento de la LGEEPA en materia de impacto ambiental ya incluye una previsión relacionada con la compensación ambiental, por obras o actividades ilícitas.
Referencia
- Brañes, R. (2002). El derecho ambiental en América Latina. 73-148. Recuperado el 22 de febrero de 2021
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