Gestión ambiental y aplicación de la ley en México / economía, ecología, derecho

Miguel Ángel Cancino (60)

1. Introducción.

Múltiples temas relacionados con el derecho ambiental tuve la oportunidad de aprender, analizar y comentar con el Doctor Raúl Brañes, tanto en mi calidad de alumno o bien como colega o compañero de trabajo. Uno de los temas que de manera recurrente surgía en nuestras charlas y que era objeto de distintas actividades profesionales por parte de ambos, es el relativo a la aplicación y cumplimiento de la normatividad ambiental.

Desde mi incorporación en 1992 como Director Jurídico Consultivo de la entonces recién creada Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, mi vinculación profesional y personal con el Doctor Brañes fue mayor. En ese año, él era responsable del área de derecho ambiental en la Oficina Regional para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, desde donde apoyó siempre con buen ánimo, optimismo y,  por supuesto, su experiencia, el arranque de ese organismo cuyas actividades principales consisten, desde entonces, en la vigilancia del cumplimiento de la normatividad ambiental federal.

En ese contexto, las cuestiones relacionadas con la aplicación y cumplimiento de la legislación ambiental, fueron objeto de diversas actividades en donde participamos conjuntamente y en las cuales la intervención de Raúl Brañes fue fundamental para alcanzar resultados positivos. Por ello es que este trabajo se dedica al tema que nos ocupa.

Dentro de las actividades citadas, pueden señalarse las siguientes como las más significativas:

• La reforma de diciembre de 1996 a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (1995-1996).
• La organización del Congreso Internacional sobre derecho penal ambiental, celebrado en la Ciudad de Cancún, Quintana Roo en 1999.
• La revisión de la iniciativa de reformas al artículo 4º Constitucional para establecer el derecho de las personas a disfrutar de un ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar (1998-1999).
• La operación y funcionamiento cotidiano de la  Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (1992-2001).
• El Simposio Judicial “Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible. El Acceso a la Justicia Ambiental en América Latina”, realizado en enero de 2000 en la Ciudad de México, organizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, a través de su oficina Regional para América Latina  y  el  Caribe, con  la  colaboración de  la  Procuraduría Federal  de Protección al Ambiente.
• En diciembre de 2002 el Doctor Brañes elaboró el estudio denominado “El Acceso a la  Justicia Ambiental en el  Distrito Federal y la  Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial”, que está sustentando el rediseño de esa institución, en donde actualmente me encuentro laborando.

En esas actividades y muchas más en las que participé con Raúl Brañes, sus aportaciones fueron y seguirán siendo invaluables, ya que permitieron mejorar el marco jurídico e institucional ambiental, resolver problemáticas ambientales específicas,  apoyar  el  funcionamiento  de  las  autoridades  ambientales  y propiciar  el  debate  de  temas  fundamentales  para  el  fortalecimiento  de  la gestión ambiental, como seguramente sucede en el caso de otros países de la región.

Para quienes cotidianamente realizamos actividades vinculadas con la formulación  y  aplicación  del  marco  jurídico  ambiental,  así  como  para  los distintos profesionales que participan en la gestión ambiental, Raúl Brañes es un referente imprescindible en el quehacer cotidiano. Su presencia será permanente, no  sólo  por  su  extensa obra  escrita  (más  de  veinte libros  y múltiples artículos y ensayos sobre temas de derecho ambiental), sino sobre todo por el ejemplo que como profesional y ser humano, ha dejado en las generaciones de abogados que formó y en todas las personas que le conocieron.

La importancia de la aplicación y cumplimiento de la legislación ambiental, desde  mi  perspectiva, radica  en  el  hecho de  que  en  ese  tema  confluyen aspectos fundamentales del derecho ambiental, en particular los relacionados con el conjunto de instituciones, categorías e instrumentos que permiten el desarrollo de las distintas acciones que involucra la gestión ambiental.

El presente trabajo pretende abordar la relación que existe entre gestión ambiental y aplicación de la ley. El punto de partida consiste en considerar que para lograr una gestión ambiental adecuada, se requiere que el marco jurídico e institucional que la sustente, sea completo, eficaz y eficiente. Si ello es así, deberá incluir mecanismos adecuados para la aplicación y cumplimiento de la normatividad ambiental, que a la vez garanticen a las personas el acceso a la justicia ambiental y por tanto la posibilidad de lograr una defensa oportuna de su derecho a disfrutar de un ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar. Por supuesto, no basta la sola existencia de esos mecanismos, sino que es necesario que la aplicación y cumplimiento de la ley se traduzca en acciones concretas por parte de autoridades y particulares.

Por supuesto, la gestión ambiental debe ser entendida, en palabras del propio Doctor Brañes, como el “conjunto de actos normativos y materiales que buscan una ordenación del  ambiente, que van desde la  formulación de la  política ambiental hasta la realización de acciones materiales que tienen ese propósito” (61),  en  donde  se incluyen actos  no  sólo  de  autoridades, sino  también de personas, grupos y organizaciones sociales y privadas que integran la llamada sociedad civil.

La aplicación efectiva de la ley es uno de los aspectos centrales para lograr, desde la perspectiva jurídica, que la gestión ambiental propicie efectivamente la preservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la protección al ambiente, en virtud de que la determinación de las características del marco jurídico ambiental, sus ventajas, aciertos y deficiencias, se puede realizar justamente a partir de la aplicación y cumplimiento de la normatividad ambiental.

Además, la aplicación de la legislación ambiental es sin duda alguna en la actualidad, una de las demandas sociales más importantes. Lograr una protección adecuada del ambiente, sobre todo en el caso de actividades productivas que generan efectos adversos a los ecosistemas y sus elementos; reparar los daños ambientales y que se castigue severamente a los responsables son expresiones de esas pretensiones sociales. Para garantizar ello,  se  demanda,  además,  la  existencia  de  mecanismos  adecuados  y oportunos para que personas, grupos y colectividades tengan la posibilidad de defender su derecho a un medio ambiente adecuado.

En  los  siguientes  apartados  se  describirán  las  principales  orientaciones seguidas en el proceso de actualización del derecho ambiental mexicano y su repercusión sobre la gestión ambiental y sobre la aplicación de la ley en la materia. A partir de 1994 se iniciaron una serie de modificaciones al marco jurídico e institucional que tienen por objeto, entre otras cosas, fortalecer la gestión ambiental.

En el primer apartado se busca destacar la importancia que tiene la gestión ambiental para el fortalecimiento del estado de derecho. En la medida en que aquélla se sustente en un marco jurídico adecuado, cuyo cumplimiento sea permanentemente controlado, se podrá avanzar en un doble sentido: por un lado, en la preservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la protección del ambiente, y por otro, en la consolidación del llamado estado de derecho.

Además, en ese apartado señalaremos los elementos más importantes de los aspectos que, desde nuestra perspectiva, deben ser considerados en los procesos de actualización o modernización de la legislación ambiental para fortalecer la gestión ambiental.

En el segundo apartado, referido a la aplicación de la legislación ambiental en México, se destacan algunas consideraciones generales sobre el tema, sobre todo con el propósito de establecer su vinculación con la gestión ambiental; la importancia de considerar la eficiencia y eficacia de la legislación ambiental; así como aspectos específicos de la legislación mexicana sobre aplicación de la ley.

2. Gestión ambiental y Estado de Derecho.

En  los últimos treinta años, la  gestión ambiental en México se ha venido transformando de manera importante, ya que de ser parcial, sectorizada y dispersa, antes de la década del setenta del siglo anterior, paulatinamente está en camino de adquirir un carácter integral, transectorial, descentralizado y con mayor participación de la sociedad civil.

Los cambios en la manera de asumir la gestión ambiental, deben tener su reflejo,   su   manifestación,  en   los   sistemas   jurídicos.   La   existencia   de instituciones y categorías jurídicas para prevenir daños ambientales, y para detener y revertir procesos de agotamiento de los recursos naturales y de deterioro ambiental, es una condición fundamental para dirigir justamente hacia esas finalidades, de manera oportuna y adecuada, el conjunto de acciones que implica la gestión ambiental.

Es decir, uno de los requisitos fundamentales para contar con una gestión ambiental  orientada  hacia  la  sustentabilidad,  es  la  existencia  de  marcos jurídicos que contengan disposiciones eficaces y eficientes, que permitan a las autoridades y a las demás personas que integran la sociedad, tener certeza sobre el tipo de acciones que pueden y deben llevar a cabo.

Las sociedades modernas se construyen a partir de lo que se denomina un Estado de Derecho, cuyos rasgos medulares son: el imperio de la ley, la división de poderes, la legalidad de los actos de la administración y la garantía de los derechos y libertades fundamentales de los hombres (62).

Sin duda el primero de esos rasgos, el imperio de la ley, constituye el aspecto vertebral  de  cualquier  Estado,  ya  que  implica  que  éste  debe  someter  el ejercicio de sus acciones al conjunto de directrices generales y abstractas que integran el Derecho.

La idea del Estado de Derecho significa, por una parte, que la acción gubernamental debe sujetarse a un régimen jurídico determinado, que haga posible la verificación de su cumplimiento, y por otra, que los gobernados tengan plena certeza de la forma en que se regulan sus conductas, en cuáles son sus derechos y cuáles sus obligaciones. Así,  a  través del  Estado de Derecho es posible garantizar un sentido determinado de la conducta de los gobernantes, desde la perspectiva de los gobernados y viceversa.

En este contexto, cualquier tipo de actividad social puede ubicarse en alguno de los ámbitos normativos previstos por el orden jurídico. Precisamente sobre este  supuesto  descansa  la  idea  del  imperio  de  la  ley  como  elemento fundamental  del  Estado  de  Derecho  y,  con  ella,  el  llamado  principio  de legalidad. Los actos de gobierno, en general, deben contener un soporte normativo directo, al grado de que, en un Estado de Derecho, sólo se consideran legítimas las acciones públicas que pueden justificarse como el ejercicio de una potestad legalmente conferida.

Por lo anterior, resulta fundamental para cualquier orden de gobierno contar con un marco jurídico sólido, completo y actualizado para cumplir de manera eficaz y eficiente con las responsabilidades y funciones que de acuerdo con la ley le corresponden y que propicie que los individuos que integran la sociedad realicen sus actos en congruencia con ese marco.

Como se puede deducir de lo planteado, incorporar en nuestros ordenamientos jurídicos instituciones, categorías, consideraciones técnicas, principios, herramientas y mecanismos necesarios para preservar el equilibrio ecológico y la  protección  al  ambiente,  así  como  para  prevenir  o  corregir  los  efectos adversos a ellos, generados en procesos productivos y de consumo, permitirá en nuestra sociedad fortalecer la gestión ambiental y por supuesto el Estado de Derecho.

Derivado de la preocupación de la sociedad por detener y revertir fenómenos y situaciones de hecho que propician el deterioro del ambiente, el agotamiento de los recursos naturales y afectaciones a las personas y sus bienes, en las últimas tres décadas, tanto en México como en otros países y regiones del mundo, se han venido presentando cambios en nuestras instituciones y en los marcos  jurídicos, dirigidos a  reforzar las  herramientas y  mecanismos para enfrentar la problemática ambiental; en consecuencia, se ha venido modernizando, fortaleciendo la gestión ambiental a través de esos cambios.

El fortalecimiento de la gestión ambiental a través de la modernización de los sistemas jurídicos ambientales, debe considerar un conjunto de aspectos mínimos para estar en posibilidad de propiciar acciones sustentables.

En los procesos de actualización de la legislación ambiental mexicana que se han llevado a cabo a partir de 1994, han estado presentes muchos de esos aspectos, sobre todo en la reforma de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente de diciembre de 1996. Los resultados son diversos ya que en algunos casos se ha logrado una juridificación adecuada de esos aspectos, y en otros casos existen cuestiones que hacen insuficiente o incompleta  esa  juridificación  por  diversas  razones.  A  continuación describiremos brevemente esos aspectos mínimos que deben ser incluidos en los marcos jurídicos e institucionales para fortalecer la gestión ambiental y propiciar el desarrollo sustentable.

a) Gestión ambiental sustentable.

Sin duda uno de los aspectos fundamentales para el fortalecimiento de la gestión ambiental, es la inclusión en los marcos jurídicos de la noción de sustentabilidad. Para que la gestión ambiental se oriente hacia allá, se debe contar con las herramientas jurídicas necesarias para tales propósitos. 

No se trata de una cuestión meramente dogmática o coyuntural, no basta incluir en los textos legales la noción de desarrollo sustentable. Debe buscarse que a partir de esa noción, se establezcan con la mayor especificidad posible, facultades, derechos y obligaciones, tanto para autoridades como para particulares, que propicien que sus acciones se orienten de forma determinada.

Así, la normatividad en materia de evaluación del impacto ambiental, ordenamiento ecológico del territorio, prevención y control de la contaminación del agua, aire y suelo, preservación y aprovechamiento de la biodiversidad, etcétera, deberá incluir previsiones concretas en las que se pueda manifestar la noción de desarrollo sustentable. De esa forma, los procesos de actualización legal e institucional que permitan fortalecer la gestión ambiental, estarán vinculados, por lo menos, con consideraciones de tres tipos: ambientales que implican la necesidad de preservar y aprovechar sustentablemente los ecosistemas y recursos naturales, así como proteger el ambiente; económicas, que tienen que ver con la necesidad de propiciar el desarrollo económico a través de la realización de actividades productivas mediante las cuales se genere riqueza en beneficio de toda la población; y sociales, que permitan incrementar el nivel de vida de la población en todos sus aspectos.

En México, el desarrollo sustentable se define como el “proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carácter ambiental, económico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservación del equilibrio ecológico, protección del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras.” (Artículo 3º, fracción XI de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y 5 de la Ley Ambiental del Distrito Federal)

Además,  con  el  propósito de  considerar esa  definición como  referente de regulaciones específicas, la legislación ambiental mexicana incluye el concepto de aprovechamiento sustentable, el cual consiste en la posibilidad de utilizar recursos naturales en forma que se respete la integridad funcional y las capacidades de carga de los ecosistemas de los que forman parte dichos recursos, en periodos indefinidos.

Así, cuando se regula por ejemplo el conjunto de obras o actividades que deben  ser  sometidas  a  procesos  de  evaluación del  impacto  ambiental, la autorización correspondiente dependerá de si se cumplen o no las condiciones establecidas para considerar que esa obra o actividad implican el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

Es decir la normatividad en la que se sustente la gestión ambiental debe estar orientada, en primer lugar,   a la regulación de conductas y fenómenos que tienen que ver con la generación de condiciones materiales que permitan el desarrollo de la vida en todas sus formas, con la intención de satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las de las generaciones futuras. Ello debe implicar además, la revisión y adecuación casi permanente de los marcos jurídicos e institucionales, así como las políticas públicas en la materia.

En ese marco, a través de la noción de sustentabilidad, deben establecerse regulaciones referidas a las problemáticas ambientales que de manera global, regional o locas sea necesario atender.

b) Juridificación de principios de la gestión ambiental.

Otro  de  los  aspectos  que  debe  ser  considerado  en  los  procesos  de actualización legislativa para fortalecer la gestión ambiental, es el relativo a la juridificación de los principios fundamentales del derecho ambiental. Ello significa, al igual que en el caso de la noción de desarrollo sustentable, incorporar en nuestro marco jurídico, con un peso importante, principios que permitan a autoridades y particulares llevar a cabo actividades en beneficio del medio ambiente en su conjunto.

Esos principios derivan básicamente de los principales tratados y convenciones que   en   materia   ambiental   se   han   venido   suscribiendo  en   el   ámbito internacional, resaltando por su importancia para tales fines la denominada Declaración de Río de 1992, en dónde se establecen principios básicos como el, precautorio, preventivo, quien contamina paga, participación social en el acceso a la toma de decisiones, información ambiental y justicia, entre otros.

Esa Declaración es importante, porque el tipo de principios que prevé resultan aplicables a todas las materias que involucra la gestión ambiental. Los instrumentos internacionales dedicados a cuestiones especiales (residuos peligrosos, biodiversidad, desertificación, contaminación atmosférica, etc.) contienen también principios que complementan a los de la Declaración de Río, o bien toman éstos para desarrollar sus regulaciones especiales.

El reto en este caso, es incluir en los sistemas normativos no sólo el principio en sí mismo, sino crear a partir de él, toda una regulación que nos permita identificar su aplicación en casos concretos. Por ejemplo, en el caso de los principios precautorio y quien contamina paga, no basta que la legislación ambiental señale expresamente sus alcances, tal como lo hace la declaración de Río:

“Cuando exista peligro de daño grave o irreversible en los ecosistemas o sus elementos, la falta de certeza científica no es impedimento para adoptar las medidas necesarias para la protección del medio ambiente.” (Principio 15)

“La persona que realice obras o actividades que afecten o puedan afectar   el   ambiente,   está   obligada   a   prevenir,   minimizar, compensar o reparar los daños que causen o puedan causar, así como a asumir los costos que ello implique.” (Principio 16) 

Lo importante es que la legislación ambiental le otorgue a  esos principios ámbitos de aplicación específicos, que los traduzcan por un lado en facultades de   las   autoridades   para   emitir   normas,   desarrollar   políticas   públicas específicas, otorgar o negar autorizaciones y permisos, entre otras acciones; por otro lado, en el caso de los particulares podrán establecerse derechos, obligaciones, sanciones, parámetros específicos a  seguir, etcétera. Ese es justamente el reto de la juridificación de los principios del derecho y la gestión ambiental.

En México, el aspecto que nos ocupa ha sido una de las orientaciones que han guiado los  procesos  de  actualización del  marco  jurídico para  fortalecer la gestión ambiental. Sin embargo todavía falta mucho por hacer, ya que en los ordenamientos que  recientemente  se  han  emitido  (Leyes  General  para  la Prevención y  Gestión  Integral  de  Residuos y  de  Aguas  Nacionales y  sus correspondientes en el Distrito Federal) han quedado claramente expresados los principios, pero ha faltado incorporarlos a procedimientos concretos.

c)  Participación social en la gestión ambiental.

Este  aspecto constituye uno de los elementos centrales en la  reforma del marco jurídico e institucional para reforzar la gestión ambiental. Se trata de los denominados principios de acceso: a la toma de decisiones, a la información ambiental, y a la justicia ambiental.

En los diversos instrumentos que a nivel internacional se han formalizado en materia ambiental, destaca la participación social como uno de los aspectos que permiten definir y evaluar la solidez de la gestión ambiental. Este aspecto es asumido en tres vertientes fundamentales: el derecho de los grupos, organizaciones y personas a participar en la toma de decisiones que puedan afectar  el  entorno  en  el  que  se  desarrollan;  el  acceso  a  la  información ambiental tanto en el caso de información general sobre la situación de ciertos ecosistemas, recursos o actividades productivas, como en el derecho a conocer la información existente en los expedientes que manejan las autoridades ambientales; y finalmente, en el acceso de las personas a procedimientos judiciales o  administrativos que  permitan proteger su  derecho a  un  medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar.

Es aquí justamente donde se vincula la gestión ambiental con la aplicación de la ley. Como ya se señaló con anterioridad, A través de los mecanismos que prevean los sistemas jurídicos para la  aplicación de las disposiciones que integran  el  marco  jurídico  ambiental,  se  puede  determinar  el  grado  de idoneidad (de eficiencia y eficacia) de esas disposiciones para atender las problemáticas  ambientales  específicas  y  de  esa  manera  determinar  si  la gestión ambiental está realmente orientada hacia la sustentabilidad o si se requieren ajustes específicos.

Aunque este aspecto involucra temas tan importantes como la participación social en la toma de decisiones que afectan la calidad de vida de la población o las formas de ésta de acceder a la información ambiental, por los propósitos de este trabajo, referiremos algunas cuestiones adicionales relacionadas con el acceso a la justicia ambiental que, como se dijo, constituye la tercer variante del principio de acceso.

Es indudable que uno de los reclamos más importantes planteados por la sociedad, en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente, es el referido a la necesidad de contar con herramientas jurídicas e institucionales que permitan salvaguardar el derecho de las personas a contar con un entorno adecuado, a mejorar su calidad de vida en todos los ámbitos, pero fundamentalmente en relación con el ambiente y los recursos naturales que les rodean. En este sentido, una de las demandas sociales que en nuestro país se ha manifestado con mayor fuerza en los últimos años, es el acceso a la justicia, tanto en el caso de derechos individuales, como colectivos, sociales o los denominados derechos difusos.

Al respecto, México ha experimentado innovaciones y reformas orientadas a responder a esas demandas, mediante la actualización de instituciones y categorías jurídicas y la creación o transformación de órganos encargados de la formulación y aplicación de la política ambiental, así como de la administración y procuración de justicia.

En relación con la atención de las demandas relativas al acceso a la justicia, destaca  la  creación  y  modernización en  todo  el  territorio nacional,  de  las instituciones dedicadas a la protección de los derechos humanos, como organismos públicos autónomos. En el caso de la administración y procuración de justicia, se han instaurado procesos de modernización del funcionamiento del poder judicial, tanto a nivel federal como local, orientados a responder a la preocupación de la sociedad por contar con mejores herramientas para que las conductas que contravienen el orden jurídico, no queden impunes.

En el ámbito administrativo, se han creado órganos encargados de vigilar el cumplimiento de la legislación ambiental, como es el caso de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y sus similares en varias entidades federativas, como es el caso de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal; en las procuradurías de justicia encargadas de ejercer la función del ministerio público, se han establecido fiscalías especializadas en la atención de delitos ambientales.

En  el campo de la protección de los derechos difusos, las comisiones de derechos humanos tienen atribuciones relacionadas con la investigación de hechos,   actos   u   omisiones   de   servidores   públicos   que   puedan   ser consideradas como violatorias de derechos humanos, incluyendo la protección del medio ambiente.

Sin embargo, una de las tareas pendientes por resolver de manera adecuada que tiene la sociedad en su conjunto, es el establecimiento y la operación de instancias, órganos y mecanismos que permitan una defensa oportuna, eficaz y eficiente del derecho al medio ambiente.

d) Descentralización de atribuciones. 

Otro aspecto a considerar para un marco legal que propicie una gestión ambiental adecuada, consiste en permitir la participación en la atención de problemas ambientales de los niveles u ordenes de gobierno más cercanos a la población.

La distribución de competencias en materia ambiental debe prever una mayor participación de los gobiernos locales; es decir, distribuir competencias significa descentralizar, pero la descentralización debe darse considerando contextos concretos,  posibilidades reales  y  oportunas  para  no  generar  vacíos  en  la atención de asuntos fundamentales desde el punto de vista ambiental.

En México, la reforma a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) de 1996, sentó las bases para una descentralización gradual y ordenada de atribuciones a favor de los gobiernos locales.

En ese ordenamiento, se ha buscado distribuir de manera clara y adecuada las atribuciones en materia ambiental entre los tres órdenes de gobierno. En este caso, en primer lugar se busca delimitar con toda precisión las atribuciones que corresponden  al  Gobierno  Federal  y  a  los  gobiernos  de  las  entidades federativas y de los municipios, a fin de evitar contradicciones, vacíos o duplicidades que entorpezcan la gestión ambiental. Además se considera que es necesario establecer mejores mecanismos de coordinación entre los gobiernos de los tres niveles, con el propósito de sumar y multiplicar esfuerzos para hacer frente de mejor manera a los problemas ambientales.

La fórmula prevista en la LGEEPA se ha reiterado en ordenamientos que se han expedido con posterioridad, fundamentalmente en las Leyes de Desarrollo Forestal Sustentable (2002) y General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos (2003).

e) Fortalecimiento de los instrumentos de política ambiental.

Es indudable que uno de los propósitos más importantes de los procesos de actualización de la normatividad ambiental para fortalecer la gestión ambiental, es reforzar las herramientas con que cuenta el gobierno para formular, instrumentar y evaluar sus políticas públicas en la materia, los llamados instrumentos de política ambiental.

En este caso reviste la mayor importancia el fortalecimiento de los llamados instrumentos preventivos o precautorios, de regulación directa o también denominados de “comando y control”, como son el ordenamiento ecológico del territorio, la evaluación del impacto ambiental, y el sistema de permisos o autorizaciones, ya que a través de su aplicación, se adoptarán medidas para prevenir, evitar, mitigar o compensar los efectos adversos al ambiente que se generen por obras o actividades diversas.

Asimismo, la modernización de la normatividad ambiental en este rubro ha permitido incorporar en la legislación instrumentos inductivos que promuevan la adopción voluntaria de  prácticas amigables con  el  ambiente, por  parte de sujetos cuyas actividades generen los efectos anteriormente señalados, como es el caso de la autorregulación, la auditoria ambiental y los denominados instrumentos económicos.

f) Calidad regulatoria.

En este aspecto, en los últimos años se han venido presentando transformaciones muy importantes en el quehacer gubernamental, a través de la llamada “mejora regulatoria”, que tiene que ver con el funcionamiento óptimo de las dependencias y entidades gubernamentales; la existencia de trámites y procedimientos administrativos ágiles, objetivos y transparentes; el reconocimiento de los derechos y obligaciones específicas que deben cumplir los gobernados, entre otras cuestiones. En materia ambiental, la formulación o modificación de  ordenamientos jurídicos y  de  sus  organismos aplicadores, debe necesariamente considerar ese aspecto para fortalecer la gestión ambiental.

En este caso, deben considerarse, por lo menos dos cuestiones: la discrecionalidad de las autoridades y los excesos regulatorios en los que se puede incurrir.

En todo sistema jurídico y normativo, se reconoce la necesidad de que la autoridad cuente con ciertos márgenes de discrecionalidad en el ejercicio de sus responsabilidades. Sin embargo, si esa discrecionalidad no es acotada debidamente, los actos de autoridad pueden convertirse en arbitrarios y la normatividad no otorga seguridad jurídica a los particulares ni certeza a la propia autoridad del alcance de sus actos. Por ello, es necesario que todo proceso de formulación o modificación legislativa o en la creación o adecuación de  instituciones, se  prevean los  criterios de  actuación de las  autoridades, evitando en todo caso generar vacíos, contradicciones o insuficiencias en el ejercicio de las atribuciones que se otorguen a esas autoridades.

Por otro lado, para evitar los excesos regulatorios que pueden obstaculizar la gestión  ambiental,  se  considera  que  la  normatividad  ambiental  sólo  debe regular aquéllas actividades que realmente lo ameriten, en virtud de los impactos adversos que se pudieran ocasionar al ambiente o a los recursos naturales.

En materia ambiental, es muy fácil caer en esquemas excesivamente regulatorios debido a la naturaleza de las conductas o actividades que son controladas por el marco jurídico respectivo. Sin embargo, ello propicia o puede propiciar que se establezcan obligaciones y cargas a quienes realizan actividades productivas cuando éstas no producen ningún efecto adverso al ambiente, a los recursos naturales o a la salud de la población. Además, una regulación excesiva crea cargas burocráticas innecesarias que obstaculizan el buen funcionamiento de las dependencias y entidades de la administración pública en los tres órdenes de gobierno. Es decir, debe regularse, desde el punto de vista ambiental, sólo aquello que realmente genere efectos negativos sobre nuestros ecosistemas y sus elementos. 

En México, el fortalecimiento de la gestión ambiental a través de los procesos de actualización de la legislación en la materia, se puede observar tanto a nivel federal como  en  diversas entidades federativas. En  el  primer  caso  con la creación en 1994 de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, hoy de Medio Ambiente y Recursos Naturales; con las modificaciones a las Leyes General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en 1996, con la expedición de las Leyes General de Vida Silvestre en 2000, el capitulo de delitos ambientales del Código Penal Federal (2001), de Desarrollo Forestal Sustentable (2002), General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos (2003) de Aguas Nacionales (2004), así como de Reglamentos en materia forestal, impacto ambiental, áreas naturales protegidas, auditoria ambiental, entre otros.

Por otro lado, en diversas entidades federativas, también los últimos años se han  producido  transformaciones importantes  tanto  en  los  marcos  jurídicos como  institucionales que  tienen por objeto  el  fortalecimiento de la  gestión ambiental. En al menos veinte Estados se han llevado a cabo procesos de modificación de la normatividad ambiental y de la transformación de las dependencias  encargadas  de  su  aplicación,  principalmente  a  partir  de  la reforma a  la  LGEEPA en diciembre de 1996 y  más recientemente de las modificaciones a leyes especiales federales, en materia forestal y de residuos.

3. La aplicación de la legislación ambiental en México.

Como se señaló en el apartado anterior, una gestión ambiental adecuada debe contar con un marco jurídico completo, eficaz y eficiente que posibilite alcanzar los logros y metas que en materia ambiental se hubieran determinado y que deberían estar orientados hacia el desarrollo sustentable.

A su vez, los sistemas jurídicos correspondientes necesitan incluir mecanismos que aseguren la aplicación efectiva de sus propias previsiones, en términos de garantizarle a la sociedad una capacidad de respuesta adecuada a los casos de desviaciones individuales o colectivas a dichas previsiones.

Una forma de revisar, evaluar y ajustar permanentemente el marco jurídico e institucional  en  materia ambiental, a  fin  de  identificar si  está  debidamente orientado, si no cuenta con vacíos, contradicciones e insuficiencias, es justamente a través de su aplicación cotidiana.

La aplicación de la ley no tiene que ser asumida simplemente como una función correctiva de conductas que transgreden la normatividad ambiental. Es una cuestión mucho más importante: tiene que ver con la generación de condiciones adecuadas para que se preserven los recursos naturales y se proteja el ambiente, ya que por un lado, se busca inhibir conductas que atenten contra ellos a través del establecimiento de sanciones ejemplares, y por otro, se pretende corregir las irregularidades que se hubiesen presentado derivadas de la violación a la normatividad ambiental, con el propósito fundamental de resarcir los daños ambientales ocasionados. 

Por ello, la aplicación de la legislación debe tener un peso importante en el conjunto de políticas públicas ambientales. Sus efectos van mucho más allá de la simple imposición de una multa o la suspensión o clausura de actividades. Se trata de una de las formas de ajustar las conductas de todas las personas para alcanzar el desarrollo sustentable, para detener y revertir procesos de deterioro ambiental y para alcanzar una mejor calidad de vida.

Si el Estado no da muestras claras del ejercicio de sus atribuciones para aplicar la  ley  ambiental,  se  pueden  generar  círculos  viciosos  derivados  de  la impunidad, en donde permanentemente se realicen conductas que afecten gravemente el ambiente y los recursos naturales. Evidentemente, la aplicación de la ley debe ir acompañada de otros aspectos fundamentales de la gestión ambiental, como se ha señalado con anterioridad.

Respecto de la  importancia de la  aplicación de la  ley  como  parte  de las funciones cotidianas del Estado, que además genera condiciones adecuadas de gobernabilidad, Brañes (63) señala que sólo un apropiado grado de eficacia de la legislación generada legítimamente por los órganos establecidos para ello, puede asegurar la continuidad de la vida democrática dentro de lo que se ha denominado “el gobierno de las leyes” o el “Estado de derecho”.

Por otro lado, es preciso señalar que la aplicación de la legislación ambiental, constituye uno de los mecanismos de acceso a la justicia ambiental. El régimen punitivo a través del cual se imponen responsabilidades administrativas, civiles o penales a los sujetos que transgreden la normatividad ambiental, debe ser orientado a fortalecer el acceso a la justicia ambiental.

Con las palabras “acceso a la justicia” se designan “dos propósitos básicos del sistema  jurídico por  el  cual  la  gente  puede  hacer  valer  sus derechos y/o resolver sus disputas, bajo los auspicios generales del Estado. Primero, el sistema debe ser igualmente accesible para todos; segundo, debe dar resultados individual o socialmente justos”. (64)

Por acceso a la justicia ambiental puede entenderse la posibilidad de obtener “la solución expedita y completa por las autoridades judiciales de un conflicto jurídico de naturaleza ambiental, lo que supone que todas las personas están en igualdad de condiciones para acceder a la justicia y para obtener resultados individual o socialmente justos.” (65)

Aunque  el  concepto  se  utiliza,  por  lo  general,  en  los  casos  de  conflictos jurídicos entre partes que hacen necesaria la intervención de los tribunales de justicia, también se puede utilizar en los casos de conflictos jurídicos que suponen la aplicación de la legislación por las autoridades administrativas y que no implican, necesariamente, una contienda entre partes, esto es, en los casos de aplicación administrativa de la legislación.

En  este  sentido, la aplicación de la ley debe ser vista como una de las herramientas y mecanismos, administrativos y judiciales, para proteger el derecho de las personas a disfrutar de un ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar.

Uno de los aspectos más importantes que están vinculados con la aplicación de la ley, se refiere a sus efectos prácticos respecto del estado del medio ambiente en su conjunto. Como ya se mencionó, dentro de los propósitos que corresponden a los sistemas de aplicación de la ley, se encuentra la corrección de las irregularidades detectadas por violaciones o contravenciones a la normatividad ambiental.

El ámbito correctivo de la aplicación de la ley, se debe orientar, a su vez, hacia tres propósitos fundamentales:

• En primer lugar, se debe buscar la restauración de los daños ambientales ocasionados; lo que significa devolverle a los recursos naturales afectados sus características propias, en términos cualitativos y cuantitativos desde la óptica ambiental; significa devolver las cosas al estado en que se encontraban antes de producirse los daños respectivos.
• Por  otro  lado,  en  caso  de  que  no  sea  posible  restaurar  los  daños ambientales, se deberán prever acciones para compensar ambientalmente esos daños, lo que significa generar efectos positivos alternativos y equivalentes a los efectos adversos en el ambiente o los ecosistemas y sus elementos que se hubieran producido en el daño ambiental. (66)
• El tercer propósito que se debe buscar con los sistemas de aplicación de la ley, en caso de que no sea posible atender ninguno de los dos anteriores, es  determinar  una  indemnización  en  dinero,  que  deberá  dedicarse  a acciones que beneficien ambientalmente de manera directa la zona o región en donde se hubiera producido el daño ambiental.

Es  decir,  los  sistemas  de  aplicación  de  la  ley  deben  orientarse  en  todo momento a prevenir daños ambientales y si estos se producen a llevar a cabo las acciones de restauración o compensación señaladas que implican un conjunto de acciones concretas en beneficio de los recursos naturales afectados.

Por supuesto que esos propósitos se podrán complementar con la imposición de  otro  tipo  de  sanciones  administrativas, penales  o  civiles,  como  multa, aseguramiento y decomiso de bienes, prisión, suspensión de actividades, demoliciones, etc.

De acuerdo con lo anterior, la aplicación de la ley en materia ambiental tiene como propósitos fundamentales: propiciar la sustentabilidad, que se cumpla con el principio de legalidad y lograr la legitimidad social de las acciones del Estado.

En el primero de los objetivos, la intención es que hacer valer el principio preventivo en la gestión ambiental, lo que implica que se eviten, mitiguen, minimicen o compensen de manera directa e inmediata los efectos adversos que se generen o se pudieran generar sobre los ecosistemas y sus elementos, así como sobre el ambiente por la realización de determinadas obras o actividades. Además, en el caso de daños la estrategia es repararlos mediante el restablecimiento de las condiciones existentes antes de producirse el daño. En este caso se pretende, por ejemplo, que se evite la ocupación ilícita de áreas de riesgo o suelo de conservación, la emisión de ruido, contaminantes atmosféricos, la generación de residuos o la descarga de aguas residuales cuando afecten aire, agua, suelo, recursos naturales o la salud de la población o sus bienes, entre otros.

Por otra parte, el acatamiento del principio de legalidad significa, no sólo que las acciones de aplicación de la ley deben derivar del conjunto de disposiciones jurídicas que regulan la preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, sino que se haga valer efectivamente el marco jurídico correspondiente. Es decir, lo importante es que las autoridades verifiquen el cumplimiento efectivo de la normatividad ambiental y que los obligados tengan claro que cualquier contravención de la esa normatividad del implicará una sanción determinada.

El tercer propósito fundamental que debe orientar las acciones de aplicación de la legislación ambiental, consisten en lograr el respaldo y aceptación de la sociedad en sus resultados, independientemente del sentido que éstos tengan. Las autoridades ambientales deben ser capaces de transmitir a sus interlocutores los alcances de sus acciones; ya que en muchas ocasiones, las insuficiencias o vacíos del marco jurídico no permiten proteger de una manera adecuada determinados bienes o recursos que la sociedad espera que así sea y puede esperar, más de lo que puede hacer. Evidentemente, se deberá buscar por todos los medios que se cuente con un marco jurídico ambiental y territorial adecuado y que éste sea efectivamente aplicado.

Las  acciones  de  aplicación  y  cumplimiento  de  la  normatividad  ambiental tendrán sentido, en tanto se actualicen al mismo tiempo los tres propósitos antes señalados, es decir, cuando se propicie la sustentabilidad, se cumpla el principio de legalidad y  se  logre la  legitimación de  los  grupos o  sectores sociales involucrados.

Finalmente, respecto de las consideraciones generales en torno a la aplicación de la ley, cabe señalar que en México los ámbitos en donde debemos ubicarla corresponden a tres tipos de responsabilidad ambiental: administrativa, penal y civil. 

En el caso de la responsabilidad administrativa, se trata del conjunto de acciones que se realizan desde el poder ejecutivo, con base en la facultad sancionadora,  de  policía,  que  se  le  otorga  en  el  texto  constitucional.  Se sustenta  en  el  desarrollo  de  actos  administrativos  que  implican  actos  de molestia respecto de los sujetos obligados a cumplir con las previsiones del marco jurídico ambiental, por medio de los cuales se pueden imponer medidas cautelares y sanciones.

En virtud de que en México este es el principal mecanismo de aplicación de la ley, nos referiremos a él de manera mucho más detallada en el apartado final de este trabajo.

Por su parte la responsabilidad penal ambiental debe ser considerada a partir de lo que se denomina como el derecho penal mínimo, es decir, partir de que la legislación penal es la Ultima Ratio Legis, es el último eslabón en la cadena de mecanismos sancionatorios previstos en todo sistema jurídico, y en donde deben ser ubicadas las conductas realmente graves que la sociedad desea sancionar   de   una   manera   ejemplar,   tanto   para   inhibir   las   conductas respectivas, como para aplicar la fuerza del Estado en casos que verdaderamente lo requieran. Además, la normatividad penal ambiental deberá estar orientada, también, a  la  restauración de daños o  a  las acciones de compensación correspondientes. El riesgo de criminalizar conductas que es posible prevenir, evitar, mitigar y compensar con instrumentos distintos al delito, es  crear  escenarios  en  donde  es  muy  fácil  caer  en  la  impunidad  (las estadísticas muestran que del 100% de denuncias perseguidas por los ministerios públicos, solamente entre un 4 % y 6 % son sancionadas por los jueces penales).

En el caso de la responsabilidad civil, la legislación mexicana es prácticamente inexistente. En el caso del Distrito Federal, la Ley Ambiental establece la acción por daños al ambiente que tiene por objeto que toda persona que contamine o deteriore el  ambiente, o  afecte los recursos naturales, será responsable y estará obligada a reparar los daños causados. A pesar de que dicha acción puede  ser importante para  la  restauración de  daños causados, se  estima conveniente su revisión y complementación para que pueda resultar realmente efectiva para la protección de las personas a disfrutar de un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar.

A pesar de los cambios positivos que se han generado en el proceso de actualización  de  la  legislación  ambiental  mexicana,  una  de  las  tareas pendientes es la regulación de acciones que permitan la participación del poder judicial en la solución de conflictos ambientales. En los últimos años se han presentado una serie de esfuerzos para incorporar en nuestra legislación disposiciones en materia de lo  que pudiera considerarse como un tipo de responsabilidad civil  ambiental,  siguiendo el  ejemplo  de  sistemas  jurídicos como el brasileño o el argentino.

En el año 2003 el Congreso de la Unión aprobó una ley de responsabilidad civil por el daño o deterioro ambiental, la cual no ha sido formalmente expedida porque  es  necesario  que  se  cumplan  diversas  formalidades  del  proceso 

legislativo. Asimismo, en las leyes sobre vida silvestre, aguas nacionales y prevención y gestión integral de residuos, así como en legislación ambiental de algunas entidades federativas, como es el caso del Distrito Federal, se han incorporado preceptos que se supone están destinados a la regulación de la responsabilidad civil ambiental.

Sin embargo, desde nuestro punto de vista, tales esfuerzos son inadecuados o insuficientes, ya que no implican ni el reconocimiento del derecho al medio ambiente  como  un  derecho  fundamental,  ni  la  existencia  de  sistemas procesales adecuados para la protección de ellos.

a) Problemas de aplicación de la ley. La eficiencia y la eficacia.

Dentro de los muchos aportes del Doctor Raúl Brañes a las instituciones del derecho ambiental, se encuentra el relacionado con la eficiencia y eficacia de la ley.  Este  tema  es  fundamental cuando nos  referimos a  las  cuestiones de aplicación de la ley, como se podrá observar enseguida.

Por supuesto, en las siguientes líneas se destacan de manera resumida las cuestiones que el Doctor Brañes plantea en torno a la eficiencia y eficacia de la legislación ambiental.

Lo primero que es necesario señalar, es que la cuestión que nos ocupa no se trata solamente de un aspecto jurídico abstracto o meramente académico; tiene que ver con la aplicación efectiva y oportuna de la normatividad que regula materias ambientales específicas, con la atención de problemas ambientales concretos.

La eficiencia y eficacia de la legislación ambiental tiene que ver, además, con la formulación y aplicación de normas jurídicas: debemos construir el derecho de manera que sus preceptos sean congruentes con la realidad a la que pretende dirigirse.

Los problemas de aplicación de la ley se derivan, en muchos casos, del hecho de que las normas jurídicas están formuladas desconociendo los fenómenos o las   situaciones   que   se   pretenden   regular   o   los   aspectos   científicos, tecnológicos, sociales o económicos que están involucrados en una problemática determinada.

Siguiendo a Brañes (67) la palabra eficacia designa el grado de acatamiento de una norma jurídica por quienes son sus destinatarios. La eficiencia, se refiere al grado de idoneidad que posee una norma jurídica para satisfacer la necesidad que se tuvo en cuenta al expedirla. La eficacia es un fenómeno propiamente normativo; los abogados suelen afirmar que una norma es ineficaz en tanto ésta no es aplicada. En cambio la ineficiencia rebasa ese ámbito ya que tiene que ver con las condiciones materiales para su aplicación.

De acuerdo con Brañes, las razones más comunes de la ineficiencia de la legislación ambiental son las siguientes:

El escaso desarrollo de la legislación ambiental, que no permite la regulación específica y determinada de ciertas conductas que se pretende regular. En este caso la regulación es incompleta o insuficiente, existen normas que regulan problemas determinados pero  no  de  manera  suficiente.  En  el  caso  de  la legislación ambiental mexicana, existen muchos ejemplos de ello, como la regulación de las actividades altamente riesgosas o la generación manejo y disposición final de residuos sólidos, industriales y peligrosos o la remediación de suelos contaminados.

La  segunda  de  las  razones  consiste  en  el  enfoque  equivocado  que  la legislación ambiental asume para el tratamiento jurídico de muchos problemas ambientales. Es justamente en este punto en donde encontramos en muchas ocasiones la falta de idoneidad de las prescripciones legales ambientales con las necesidades que se tuvieron en cuenta al momento de su expedición. Esta causa común de ineficiencia suele tener variados y complejos orígenes, dentro de los que destacan los siguientes:

• La  escasa  presencia  de  la  idea  de  desarrollo  sustentable  en  la legislación ambiental y en el conjunto del sistema jurídico de que este forma parte.
• La insuficiente o equivocada consideración de la información científica y social que está involucrada en el problema ambiental de que se trate.
• La  carencia  de  mecanismos  necesarios  para  la  aplicación  de  la legislación ambiental o lo inapropiado de los mecanismos existentes.
• La heterogeneidad estructural de la propia legislación ambiental.

En el caso de la ineficacia de las normas jurídicas, las razones que la generan tienen que ver, como ya se dijo, con su falta de aplicación, lo que según el propio autor al que nos venimos refiriendo, se debe fundamentalmente a los problemas de ineficiencia. Sin embargo, en la ineficiencia de la legislación ambiental pueden intervenir otros factores, tales como la deficiencia que presentan las instituciones encargadas de aplicar, desde la perspectiva administrativa y judicial, las normas jurídicas, o el desconocimiento o escasa valoración social de las normas que no son aplicadas.

b) Fundamentos constitucionales para la aplicación de la ley.

En primer lugar, es importante considerar que el hecho de que nuestro marco constitucional incorpore disposiciones en materia ambiental es fundamental, si tomamos en cuenta el principio de “Supremacía de la Constitución” que se deriva de su artículo 133, según el cual toda regulación que forme parte del sistema jurídico mexicano debe sustentarse en las prescripciones de nuestra Carta Fundamental. Es decir, mientras más completas sean las bases constitucionales del derecho ambiental en nuestro país, mejores herramientas jurídicas podrán desarrollarse para preservar el equilibrio ecológico y proteger el ambiente.

Las disposiciones jurídicas que constituyen las bases constitucionales del derecho ambiental están contenidas en los artículos 4, 25, 27 y 73, que se refieren a la materia en forma integral, como podremos observar más adelante. Sin embargo, no hay que desconocer que el propio texto constitucional incluye otras disposiciones que se relacionan de manera más específica con aspectos ambientales o de recursos naturales, como es el caso de la regulación de las aguas nacionales, propiedad minera, salubridad general, zona económica exclusiva,   aprovechamiento   de   los   hidrocarburos,   actividad   pesquera, atmósfera, etcétera.

En virtud de los alcances de este trabajo, a continuación describiremos sólo las disposiciones  relacionadas  con  el  derecho  ambiental  contenidas  en  los artículos 4, 27 y 73 Constitucionales, por considerar que éstas constituyen bases constitucionales fundamentales para la aplicación del derecho ambiental mexicano.

b.1.  Artículo  4º  Constitucional.-    En  1999,  durante el  segundo periodo de sesiones del Congreso de la Unión, se aprobaron las modificaciones a los artículos 4º y 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En el primero de los preceptos, en su párrafo quinto, se estableció que:

“Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar”.

Sin duda ese es uno de los derechos más importantes que cualquier sistema jurídico puede otorgar a las personas, ya que constituye la base para ejercer acciones en contra de obras o actividades que perjudiquen o puedan llegar a afectar negativamente el ambiente, los recursos naturales o la salud de la población. Es decir, ese derecho es la llave para abrir la puerta que dé acceso a la justicia ambiental, de una justicia ambiental eficaz, eficiente y oportuna, en donde  se  reconozca ese  derecho como  un  derecho fundamental sujeto  a protecciones procesales específicas.

Por lo mismo, la forma y términos en que se establezca, su naturaleza jurídica, los alcances que se le asignen y la reglamentación a la que esté sujeto su ejercicio, son aspectos fundamentales que deben ser resueltos satisfactoriamente en los sistemas jurídicos.

Desgraciadamente en el caso de nuestro texto constitucional, en virtud de que el derecho que nos ocupa es considerado como un derecho programático, es muy difícil que pueda servir para los propósitos arriba anotados; Sobre todo si consideramos que en nuestro país el sistema de protección constitucional y legal de los derechos fundamentales de las personas, continúa basándose en la decimonónica idea del individualismo, a pesar de los cambios que recientemente se han empezado a adoptar en materia de acceso a la justicia, sobre todo en el funcionamiento del Poder Judicial Federal. 

Además de lo anterior, la modificación al artículo 4º constitucional no incluyó las garantías procesales para la protección del derecho de las personas a disfrutar de un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar, la obligación de ellas mismas y del Estado por proteger ese derecho y los demás principios para hacerlo efectivo ante las instancias jurisdiccionales.

Países como Brasil, Venezuela, Colombia, Costa Rica, entre otros de Latinoamérica, así como en Estados Unidos de Norteamérica, Canadá y en diversos países de la Unión Europea, han incorporado en sus Constituciones Políticas derechos similares al  anotado, pero, además han establecido las reglas procesales para hacer efectiva su protección.

Una de las tareas pendientes en nuestra sociedad es precisamente legislar para crear y fortalecer el acceso a la justicia ambiental, una justicia oportuna, eficaz y eficiente que proteja los derechos fundamentales de los individuos para disfrutar de un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar, considerando la necesidad de desarrollar actividades y procesos productivos que generen la riqueza necesaria para incrementar la calidad de vida de la población, con todo lo que ello implica.

b.2. Artículo 27 Constitucional.- Indudablemente este es uno de los preceptos más importante de los que constituyen las bases constitucionales del derecho ambiental en nuestro país, en virtud de los alcances de sus disposiciones y de los efectos de éstas sobre la realización de actividades que generen o puedan generar efectos adversos al ambiente o los recursos naturales.

Desde su texto original de 1917, permitía regular conductas encaminadas a la protección ambiental, aunque no con el carácter integral con el que lo hace en su texto vigente. En efecto, de ese texto, destacan dos disposiciones previstas en  sus  párrafos  primero  y  tercero.  Un  el  primer  caso,  el  artículo  27 Constitucional expresa que:

“La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual a tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.”

De ese primer párrafo destacan dos normas: la que otorga a la Nación la titularidad originaria de  tierras y  aguas;  y la  que  establece el  derecho de propiedad privada como un derecho derivado, precario. Lo anterior significaba negar la naturaleza del derecho de propiedad privada que hasta ese momento había prevalecido en nuestro sistema jurídico; se desconocía el carácter de la propiedad  como  un  derecho  natural,  anterior  y  superior  a  cualquier  otro derecho y se substituía por un derecho que tenía una función social o que debía cumplir una función social.

Llevar a cabo un análisis o descripción pormenorizada de las implicaciones históricas, económicas, sociales, jurídicas de este precepto, rebasa con mucho las  peculiaridades  de  este  trabajo.  Sin  embargo,  basta  decir  que  esta 

disposición es el eje de regulación del ejercicio del derecho de propiedad en nuestro sistema jurídico desde 1917 y que entre sus alcances, cabe destacar el hecho de que el ejercicio del derecho de propiedad que corresponde a las personas, siempre estará supeditado al interés de la Nación, como la titular originaria de cualquier tipo de derecho sobre tierras y aguas en el territorio nacional.

Ello implica que la extensión del derecho de propiedad en la realización de cualquier actividad productiva estará limitada por los intereses que la Nación tenga y que se expresen en la propia Constitución Política y en las leyes que de deriven de ella. Y es ahí justamente cuando adquiere relevancia el tercer párrafo del artículo 27 del ordenamiento que comentamos. En efecto, en él se expresa lo siguiente:

“La Nación tendrá en todo el tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades  que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto  de  hacer  una  distribución  equitativa  de  la  riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana.”

Como se aprecia, estas previsiones permiten restringir, limitar, regular el ejercicio del derecho de propiedad cuando, en el desarrollo de actividades o procesos productivos, se pretenda hacer prevalecer los intereses superiores de la sociedad, de la colectividad o de la Nación. Además se establece el derecho de regular los elementos (recursos) naturales susceptibles de apropiación para cuidar de su “conservación”. En 1987, cuando se modifica este párrafo tercero, se adiciona en los siguientes términos:

“...En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para...preservar y remediar el equilibrio ecológico...”

Con ello, se incorpora al texto constitucional la previsión que obliga al Estado a adoptar acciones y programas encaminados al cumplimiento de los fines citados; es decir, la imposición de modalidades a la propiedad y la regulación del aprovechamiento y la conservación de los recursos naturales se vinculan a la preservación y remediación del equilibrio ecológico.

Las anteriores disposiciones fundamentan la expedición de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, como un ordenamiento en el que se establecen los criterios, lineamientos y demás disposiciones jurídicas encaminadas a regular las conductas que inciden sobre el ambiente y los recursos naturales de nuestro territorio.

A partir de la reforma constitucional de 1987, la regulación de la preservación y remediación del equilibrio ecológico se va a  considerar como el objeto de regulación del derecho ambiental del sistema jurídico mexicano y, a partir de ello, la legislación en la materia paulatinamente tenderá a adquirir un carácter integral, holístico, en donde los que se pretende es regular bajo una misma orientación, los diferentes elementos naturales y sociales que interactúan y que propician la vida en todas sus formas. De ahí la importancia de considerar a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente como un ordenamiento “marco” en materia ambiental.

b.3. Artículo 73 Constitucional.- Como se sabe, este precepto establece las diferentes materias en las que el Congreso de la Unión es competente para legislar. La fracción XXIX-G del artículo 73 Constitucional expresa que el citado órgano legislativo es competente:

“Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y remediación del equilibrio ecológico.”

Con fundamento en esta disposición y conforme a lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Congreso de la Unión emitió la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA)  como  un  ordenamiento  en  el  que  se  establecen  dos  tipos  de normas: las federales que están referidas a regular las materias que la propia Ley considera de competencia de ese orden de gobierno; y criterios y lineamientos a seguir por las legislaturas locales para que los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios puedan ejercer las atribuciones que en materia ambiental les corresponde.

Al margen del contenido normativo de las distintas materias que se contemplan en la LGEEPA, una de las características fundamentales del ordenamiento es la descentralización de funciones a favor de los gobiernos locales.

Si se revisa la legislación emitida y aplicada en el periodo que va de 1917 a 1970, se podrá observar que uno de sus rasgos fundamentales es su carácter federal. En 1971 se reforma el propio artículo 73 constitucional en su fracción XVI para refrendar el carácter federal de la materia.

En efecto, en dicha fracción, en donde se establece la facultad del Congreso de la Unión para dictar leyes sobre salubridad general y se señalan las bases para ello, se incorpora la siguiente disposición: “Las medidas que el Consejo (de Salubridad General) haya puesto en vigor en la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, así como las adoptadas para prevenir y combatir la contaminación ambiental, serán después revisadas por el Congreso de la Unión, en los casos que le competan.”

Este fue el fundamento constitucional de las leyes y disposiciones reglamentarias que se emitieron entre 1971 y 1987, que tuvieron un carácter higienista y que eran formuladas y aplicadas por las autoridades federales. 

Para descentralizar la materia y para propiciar la participación de los gobiernos locales en la atención de  las problemáticas ambientales que se presentan en sus circunscripciones territoriales, la LGEEPA les otorgó diversas facultades. A partir de la expedición de esa Ley, todas las entidades federativas del país emitieron sus propias leyes locales en materia ambiental y, cada vez más en espacios “reservados exclusivamente” a las autoridades federales exigen hoy, una mayor participación.

Entre  los  juristas,  el  tema  de  la  distribución  de  competencias en  materia ambiental y la facultad del Congreso de la Unión para determinar, en una ley secundaria, esa distribución, son temas que cotidianamente se prestan a discusión. Sin embargo, todos los días se toman decisiones basadas en una interpretación del artículo 73, fracción XXIX-G Constitucional, en el sentido de que ello sí es posible.

c) El ámbito administrativo de aplicación de la ley.

Como  ya  se  ha  señalado  con  anterioridad,  en  México  el   mecanismo “tradicional” a través del cual se lleva a cabo el control del cumplimiento del conjunto de obligaciones previstas en la normatividad ambiental, es la instauración y desahogo de procedimientos administrativos de inspección.

Este mecanismo tiene un doble propósito: por un lado, se busca inhibir conductas que atenten contra el ambiente y los recursos naturales a través del establecimiento de sanciones ejemplares; por otro, se pretende restaurar daños ambientales ocasionados.

En México esta es una actividad permanente y por ello constituye la principal forma de aplicación de la legislación ambiental en México. De acuerdo con el informe 1995-2000 de  la  Procuraduría Federal  de  Protección al  Ambiente, anualmente se realizaban, a nivel federal, aproximadamente ocho mil visitas de inspección en materia industrial o de verificación de disposiciones relacionadas con la prevención y el control de la contaminación ambiental (atmósfera, ruido, residuos peligrosos, actividades altamente riesgosas e impacto ambiental en actividades industriales, comerciales y de servicios, etc.) y 25 mil vinculadas con la preservación y aprovechamiento de recursos naturales (pesca, forestal, vida silvestre, impacto ambiental, zona federal marítimo terrestre, etc.)

Es justamente a través del desahogo de procedimientos de inspección del cumplimiento de la normatividad ambiental, como las autoridades ambientales determinan una gran cantidad de acciones para corregir las irregularidades que se hubieran detectado por violaciones a esa normatividad y que repercuten sobre la prevención de daños ambientales y su reparación.

Conforme a lo dispuesto en la ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que es el ordenamiento que regula las acciones de verificación del cumplimiento de la legislación ambiental federal, las etapas que corresponden a los procedimientos administrativos respectivos son las siguientes: verificación, emplazamiento, presentación, admisión y desahogo de pruebas, alegatos, emisión de la resolución y ejecución de la resolución (ver figura 1)

Figura 1

Aparentemente, el desahogo de los procedimientos de inspección referidos no deberían tener ningún tipo de complicación; sin embargo, si se considera la gran cantidad de materias respecto de las cuales se instauran y desarrollan, así como las formalidades y especificidades técnicas y científicas que en cada caso es necesario aplicar, la cuestión se complica.

En efecto, la inspección ambiental federal se refiere a materias y por tanto a cuestiones diversas y muy distintas entre sí. Por ejemplo en el caso de los recursos naturales, la verificación incluye recursos forestales, vida silvestre, pesca, áreas naturales protegidas, entre otras; y en el caso de la prevención y control de la contaminación ambiental incluye, emisión de contaminantes a la atmósfera,  ruido,  generación  y  manejo  de  residuos peligrosos,  actividades altamente   riesgosas,   suelos   contaminados   con   materiales   o   residuos peligrosos, etc.

Por lo anterior, las formalidades, dictámenes, medidas cautelares, sanciones, resoluciones y demás diligencias y actos que se realizan en los procedimientos de inspección van a cambiar, dependiendo de la materia objeto de verificación.

Por las características del presente trabajo, a continuación sólo describiremos brevemente y de manera general, algunas de las acciones que debe adoptar la autoridad federal para detectar violaciones o irregularidades a la normatividad ambiental, así como aquéllas acciones que en consecuencia puede imponer. 

Inspección. En primer lugar, para llevar a cabo una inspección administrativa, es  necesario  que  la  autoridad  competente,  en  este  caso  la  Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, emita una orden de inspección, en donde se señalen los motivos que justifican el acto de molestia, el objeto específico de la diligencia y las disposiciones jurídicas que la fundamentan, tanto en la parte sustantiva como por lo que hace a la facultad de la autoridad.

En cumplimiento de esa orden de inspección, los servidores públicos designados para ello se constituyen en el establecimiento que corresponda o en donde se desarrolla la actividad respectiva, con el fin de levantar un acta circunstanciada, en  la  que  se  harán  constar  los  hechos  u  omisiones que observen en la diligencia, respecto del cumplimiento de la normatividad ambiental.

Para la realización de la inspección, se deben cumplir diversas formalidades por parte de la autoridad, dentro de las que destacan: la identificación debida de los inspectores y el otorgamiento del derecho de audiencia a favor de los inspeccionados.

Emplazamiento y  medidas cautelares. La autoridad que  ordenó la  visita o diligencia de inspección debe analizar, calificar, el acta circunstanciada respectiva. Si de la información que se asienta en ésta, se desprenden presuntas irregularidades o contravenciones a la normatividad ambiental, la autoridad se lo hará saber al responsable para que manifieste lo que a su derecho convenga.

Una de las cuestiones más importantes que se derivan de la regulación de la responsabilidad ambiental administrativa, se refiere a la facultad de la autoridad ambiental para imponer medidas de seguridad o medidas correctivas o de urgente aplicación. En muchos procedimientos, es a través del ejercicio de esta facultad que se logran corregir las irregularidades detectadas por la propia autoridad.

Estas medidas se imponen como resultado de la evaluación del acta circunstanciada de una visita de inspección. La determinación de imponer una medida de seguridad o una correctiva o de urgente aplicación, depende de la gravedad de la irregularidad determinada.

Las medidas de seguridad se pueden imponer cuando se presentan casos graves que ameritan tomar decisiones rápidas con el fin de detener, evitar o corregir situaciones extremas que impliquen o puedan implicar afectaciones importantes al medio ambiente, los recursos naturales o la salud pública.

De acuerdo con el artículo 170 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, se pueden imponer medidas de seguridad “Cuando exista riesgo inminente de desequilibrio ecológico, de daño o deterioro grave a los recursos naturales, casos de contaminación con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus componentes o para la salud pública...”. Como se observa, se trata de una situación extrema y, presuntamente excepcional. 

Dentro de las medidas de seguridad que el propio ordenamiento establece se encuentran: la clausura de establecimientos, el aseguramiento de bienes y la neutralización o cualquier acción análoga que impida que materiales o residuos peligrosos generen los efectos previstos en el párrafo anterior.

Dependiendo de la materia de que se trate, la legislación ambiental mexicana establece  medidas de seguridad específicas, como es el caso de las Leyes de Generales de Vida Silvestre y de Prevención y Gestión Integral de Residuos, así como de Desarrollo Forestal Sustentable. Esos ordenamientos, en adición a los previstos en la LGEEPA prevén por ejemplo la suspensión de actividades, el envío de residuos peligrosos a confinamientos autorizados, la remediación de suelos contaminados, la liberación de ejemplares de vida silvestre, entre otros.

El segundo tipo de medidas cautelares que se pueden imponer para corregir las irregularidades que hubieren sido detectadas en una visita de inspección, es a través de la imposición de medidas correctivas o de urgente aplicación. En este caso, se presume de los hechos circunstanciados en las actas que se levantan en una diligencia de inspección, no se llega al supuesto previsto en el artículo 170 de la LGEEPA; sin embargo, antes de concluir el proceso respectivo, se obliga al infractor a llevar a cabo ciertas acciones para corregir las irregularidades detectadas.

Así por ejemplo, con fundamento en el artículo 167 de la LGEEPA, la autoridad ambiental que ordenó la visita de inspección, una vez analizada el acta respectiva, le debe comunicar al interesado que deberá adoptar medidas correctivas o de urgente aplicación para subsanar las irregularidades que, en el caso que nos ocupa, estuvieran vinculadas con la violación de las obligaciones que la  ley impone para  el  manejo y  disposición de  materiales y residuos peligrosos.

Por ejemplo, en materia de impacto ambiental, el Reglamento de la LGEEPA en esa materia establece que las medidas correctivas o de urgente aplicación tendrán por objeto evitar que se sigan ocasionando afectaciones al ambiente, los ecosistemas o sus elementos; restablecer las condiciones de los recursos naturales que hubieren resultado afectados por las obras o actividades; así como  generar  un  efecto  positivo  alternativo    y  equivalente  a  los  efectos adversos en el ambiente, los ecosistemas y sus elementos que se hubiesen identificado en los procesos de inspección.

Resolución Administrativa. Los procedimientos administrativos de inspección podrán ser concluidos mediante la emisión de una resolución administrativa en donde se ordenan diversas medidas para corregir las irregularidades detectadas, así como para imponer las sanciones correspondientes. En efecto, el artículo 169 de la LGEEPA establece que “En la resolución administrativa correspondiente, se señalarán o, en su caso, adicionarán las medidas que deberán llevarse a cabo para corregir las deficiencias o irregularidades observadas, el plazo otorgado al infractor par satisfacerlas y las sanciones a que se hubiere hecho acreedor...” 

Con base en dicho precepto, es posible imponer acciones de restauración por los daños ambientales que se hubieren ocasionado.

Además, la Ley Federal de Procedimientos Administrativos establece la posibilidad   de   concluir   los   procedimientos   de   inspección   mediante   la suscripción de convenios administrativos, en donde el particular puede asumir obligaciones relacionadas con la preservación o restauración del medio ambiente.

A partir de que en los procedimientos administrativos que instaura la autoridad ambiental se detectan infracciones a la normatividad ambiental, la LGEEPA establece, en su artículo 17, que podrán imponerse todas o alguna de las siguientes sanciones:

• Multa  de  hasta  cincuenta  mil  veces  el  salario  mínimo  (equivale actualmente aproximadamente a doscientos mil dólares norteamericanos).
• Clausura de establecimientos.
• Suspensión de actividades.
• Revocación de permisos o autorizaciones.
• Decomiso de bienes, instrumentos u objetos diversos relacionados con el ilícito.
• Arresto administrativo hasta por 36 horas.

La imposición de las sanciones respectivas por parte de las autoridades administrativas, debe estar sustentada en razonamientos lógico-jurídicos que consideren los siguientes aspectos:

• La gravedad de la infracción, tomando en cuenta el impacto en la salud humana, la generación de desequilibrios ecológicos, la afectación de los recursos naturales, los  niveles en  que  se  rebasaron parámetros de normas oficiales mexicanas.
• Las condiciones económicas del infractor.
• La reincidencia
• El carácter intencional o negligente de la acción u omisión constitutiva de la infracción.
• El beneficio directamente obtenido por la infracción

d) La organización administrativa para la aplicación de la ley.

Uno de los temas que ha estado presente en México en la discusión sobre la aplicación de la legislación ambiental, se refiere a la  naturaleza jurídica e integración de los organismos encargados de la verificación del cumplimiento de la normatividad ambiental.

En particular los temas que más se han discutido, se refieren a su grado de autonomía y a la participación en su estructura de representantes sociales, cuestiones que a continuación analizamos. 

La autonomía de los organismos. En los últimos años se ha suscitado un debate en relación con la “autonomía” de los organismos encargados de vigilar el cumplimiento de la normatividad ambiental.

A nivel federal, por lo menos desde 1995 se han presentado discusiones en torno a la necesidad de convertir a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales) en una instancia “autónoma” de las Dependencias del Poder Ejecutivo, bajo el argumento de que no puede actuar como juez y parte, en los casos en donde el propio gobierno es responsable del cumplimiento de la normatividad ambiental y en donde podría llegar a convertirse en infractor él mismo, o de que la unidad administrativa encargada de emitir los permisos o autorizaciones no debe tener al mismo tiempo la vigilancia de su cumplimiento.

Por ejemplo, en el caso de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, tanto la iniciativa enviada al órgano legislativo del Distrito Federal, como en el dictamen en el que se fundamenta la expedición su Ley Orgánica, se plantean argumentos similares. En ambos casos se señala que con la creación de ese organismo, “…se pretende un mejor equilibrio entre las autoridades encargadas de emitir normas y las encargadas de vigilar el cumplimiento  de  las  leyes,  evitando  con  ello  que  una  sola  autoridad  se convierta en juez y parte.”

En relación con la necesidad de otorgar “autonomía” a los organismos administrativos encargados de vigilar el cumplimiento de la normatividad ambiental y del ordenamiento territorial, el aspecto más importante a considerar se refiere al alcance de sus atribuciones.

En efecto, si se trata de órganos cuyas funciones están relacionadas con el ejercicio  de  actos  de  autoridad,  con la  instauración de  procedimientos de verificación a través de los cuales se pueden determinar infracciones a normatividad específica e imponer sanciones administrativas, el grado de autonomía   debe   ser   tal   que   permita   distinguir   entre   las   unidades administrativas encargadas de emitir normas y otorgar permisos, licencias o autorizaciones, de aquéllas que vigilen su cumplimiento, pero siempre dentro de la estructura de la administración pública.

En estos casos, la promoción y vigilancia del cumplimiento de la normatividad forma parte de las políticas públicas del nivel de gobierno de que se trate, el cual es responsable de los alcances de esas acciones. Es decir, es el gobierno correspondiente, a  través  de  las  unidades  administrativas  que  integran  la administración pública, el responsable de formular, ejecutar y evaluar la política dirigida a la aplicación de la ley; en caso de que ello no suceda así o cuando dicha función se ejerce de manera deficiente, el responsable ante la sociedad es él.

Por ello, es conveniente que los organismos encargados de sancionar administrativamente el incumplimiento de la normatividad ambiental y del ordenamiento territorial se ubiquen dentro de la administración pública de que se  trate, y  sean  diferentes de  aquéllos encargados de  formular normas o expedir algún tipo de autorización, justamente con el propósito de evitar conflictos en el ejercicio de funciones. Bajo este supuesto se pueden crear organismos desconcentrados o descentralizados.

Por otro lado, si las funciones para promover y vigilar en cumplimiento de la normatividad ambiental se realizan desde la perspectiva de un ombudsman, el grado de autonomía del organismo debe ser mayor, en virtud de que sus actos están dirigidos fundamentalmente a propiciar que las autoridades competentes apliquen  efectivamente  la  ley,  para  evitar  violaciones o  incumplimiento de determinadas disposiciones jurídicas o para que se impongan las medidas y sanciones  que  correspondan  en  el  caso  de  que  se  actualicen  dichas violaciones o incumplimientos. Tal es el caso de las comisiones de derechos humanos a las cuales en los últimos años se les ha asignado el carácter de organismos  públicos  autónomos,  ubicándolos  fuera  de  la  administración pública.

En la lógica de la organización de la administración pública, en el caso de los organismos descentralizados lo que se busca es que cuenten con una estructura y reglas de operación que les permitan cumplir adecuadamente con sus funciones, regularmente operativas, pero sin dejar de estar sujetos a los mecanismos de planeación, control y evaluación propias de la administración pública.

De  acuerdo  con  lo  previsto  en  la  legislación  administrativa mexicana,  los organismos descentralizados, como parte de la administración pública paraestatal, tienen por objeto la realización de actividades prioritarias (consideradas como tales por leyes específicas), la generación de bienes y la prestación de servicios públicos o sociales prioritarios para el funcionamiento de la ciudad y la satisfacción de necesidades colectivas, así como el auxilio operativo en el ejercicio de funciones técnicas o tecnológicas de los titulares del poder ejecutivo que corresponda.

La participación social en los organismos encargados de aplicar la ley. Es indudable que la participación de representantes de la sociedad civil en los órganos de gobierno de una instancia encargada de aplicar la ley es muy importante, en virtud de que sus acciones se relacionan fundamentalmente con la protección de derechos reconocidos en disposiciones jurídicas de orden público e interés social. Por ello la intervención de representantes sociales en la formulación, desarrollo y evaluación de los programas y actividades de los organismos que nos ocupan, permite fortalecer el cumplimiento de los propósitos considerados en la creación de la institución.

En ese sentido, es muy importante que la estructura orgánica considere espacios en donde la participación ciudadana tenga una mayor incidencia en las actividades sustantivas que desarrolla para promover y verificar el cumplimiento de la normatividad ambiental. En este caso los órganos dentro de los que se da la participación de representantes de la sociedad deberían contar con funciones consultivas, propositivas, de difusión y evaluación, entre otras. 

En México, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), es la autoridad encargada a nivel federal, de llevar a cabo los actos de promoción y cumplimiento de casi la totalidad de la normatividad ambiental. Actualmente es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), es decir, es un órgano jerárquicamente subordinado a una Secretaría de Estado, que cuenta concierta autonomía técnica y operativa.

La PROFEPA se creó a mediados de 1992. Como resultado de la revisión de la operación  y  funcionamiento  de  las  agencias  ambientales  que  en  aquél momento existían en México, se consideró necesarios separar la parte normativa y la de gestión, de la instancia que tendría a su cargo la inspección del cumplimiento de la normatividad ambiental. Tradicionalmente en otros sectores de la administración pública, las autoridades encargadas de emitir normas, otorgar permisos o autorizaciones y de vigilar el cumplimiento de la normatividad son las mismas, con lo que pueden generarse círculos viciosos que no apoyan una gestión adecuada.

Por ello, en PROFEPA se depositaron, desde su creación facultades para promover y verificar el cumplimiento de la normatividad ambiental y en otros organismos se depositaron las correspondientes a la emisión de normas y otorgamiento de permisos, licencias y autorizaciones, entre otras funciones.

Desde su creación se le asignó a la PROFEPA la facultad de promover auditorias ambientales como mecanismo de cumplimiento de la normatividad ambiental, junto con atribuciones para inspeccionar y sancionar. Al momento de su creación, las materias que podía inspeccionar se circunscribían a la materia de prevención y control de la contaminación ambiental.

En 1994 se crea la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) a quien se le asignan el mayor número de facultades en materia ambiental y a la que se adscriben la PROFEPA.

A partir de ese momento, a la PROFEPA se le asignan facultades para verificar el cumplimiento de la normatividad en materia de recursos naturales, sumadas a las de verificación industrial. La única materia que no se le asigna es la relacionada con la preservación y aprovechamiento de las denominadas aguas nacionales

Actualmente, es la PROFEPA quien tiene a su cargo el desarrollo de la mayor cantidad de  acciones relacionadas con la  aplicación y  cumplimiento de la normatividad ambiental a nivel federal. De hecho le corresponde llevar a cabo las acciones de inspección, salvo en el caso de las actividades pesqueras y las relacionadas  con  el  aprovechamiento  y  preservación  de  las  denominadas aguas nacionales. 

ECONOMIA, ECOLOGIA Y DERECHO.

Héctor Sejenovich (68)

1. Introducción.

Asumo con agrado y gran dolor el compromiso y deber de recordar a Raúl por el acercamiento que tuvimos en su vida. Es el dolor de la ausencia de un amigo pero también es una  oportunidad privilegiada de continuar profundizando junto con el y sus múltiples recuerdos, en diversas cuestiones que hemos compartido en nuestra lucha por una sociedad diferente, con nuevas relaciones más solidarias entre las personas con la naturaleza con la ciencia y la vida.

Mi capítulo se referirá a determinados pensamientos, que surgirán del recuerdo de otras discusiones, en conjunto con anécdotas comunes ya que como Raúl era un gran optimista del futuro, me parece que el esperaría de nosotros que profundicemos en su aporte y nuestro aporte para   ayudar a   esclarecer en parte, al menos, las sutiles y brutales contradicciones que hoy presenta nuestra inexorable sociedad.

A pesar de sus múltiples planos de acción, que hemos compartido especialmente a partir de l978, quisiera destacar en este escrito a Raúl como compañero de trabajo del PNUMA, como parte del grupo de medio ambiente del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, en el Doctorado de Economía donde fue mi compañero y luego mi sinodal, y como amigo, simplemente en los 26 años que lo conocí. En cada uno de ellos quisiera remarcar algunos campos de conocimientos que me van a permitir exponer estas ideas, que en parte madurarán conjuntamente.

2. Raúl: compañero del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente.

Durante mi permanencia en la Oficina Regional del PNUMA (1976/85) fui su compañero de  trabajo,  compartiendo con él  diversos estudios generales y específicos que nos permitieron dialogar y construir posiciones conjuntas o instrumentales.

En los primeros años nuestra labor exigía un esfuerzo, tanto de docencia como de investigación aplicada. Naturalmente, era una docencia no sólo en forma de conferencias  magistrales  (en  tal  sentido,  siempre  afirmábamos  que  los “expertos de alto nivel” que reclamaba nuestra sede de Nairobi, o  no existían, o eran los expertos que estaban en el último nivel de nuestro edificio) sino en forma de seminario, donde se afirmaba y construía un pensamiento latinoamericano de medio ambiente con los investigadores de la región.

En la Oficina Regional junto con Raúl, Vicente Sánchez, segundo director de la Oficina Regional del PNUMA a través del cual conocí a Raúl, y luego Augusto Ángel Maya, sufríamos los embates de una administración de Naciones Unidas que si bien amparaba y promovía nuevas ideas, requería al mismo tiempo un funcionamiento práctico, inmediato, con sentido común, que en general son aspectos que las nuevas ideas deben superar para lograr plantear nuevos métodos y concepciones que tienen que desarrollar sus experiencias, y que estaban mucho más cerca de los postulados del ecodesarrollo de esos años.

En medio de estas exigencias contradictorias se desarrollaba difícilmente nuestro aporte a diferentes ciencias. La estructura de las consultorías que sólo ocasionalmente  superaban los dos o tres meses, no podían  adecuarse a los tiempos requeridos para una revisión epistémica de cada una de las ciencias, teniendo en cuenta la concepción ambiental. Tampoco este tema podía lograr constituir el objeto central de un proyecto.

La conciliación solo podía darse a través de la producción de documentos preliminares, que de todas formas fueron constituyendo un pensamiento nuevo. Tuvimos en distintas épocas el apoyo de consultores como Enrique Leff, luego coordinador de la red, Fernando Tudela, elaborador de la historia de la ocupación del espacio en América Latina, Rolando García, especialmente en sistema complejo e interdisciplinas, Nicolo Gligo, Ricardo Koolen, Julio Carrizosa, Pablo Gutman y Gilberto Galopin, con quienes discutíamos fructíferamente,   por   nombrar   sólo   algunos   de   los   que   contribuyeron activamente.  En conjunto con muchos otros compañeros de América Latina, fuimos conformando un  Pensamiento Latinoamericano de  Medio  Ambiente, gran parte de cuyas bases hemos discutido con Raúl y se deben a su autoría innumerables aportes.  En    tal  sentido,  debemos  recordar que  uno  de  los avances  conceptuales importantes  fue  realizado  por  los  integrantes  de  la Oficina Regional del PNUMA en l976 en un artículo colectivo “Hacia la conceptualización del Ecodesarrollo” para un Seminario coordinado por Enrique Leff con el mismo título. Fue entonces que conocí a Enrique y a Víctor Toledo quienes   participaron   inmediatamente   de   nuestras   discusiones,   junto   a Fernando Ortiz Monasterio. Es en esta reunión en la Sociedad Epistemológica Mexicana (1976) que planteamos por primera vez en la región la necesidad de las cuentas patrimoniales.

3. La teoría y la práctica en el ambiente.

Un primer nivel de discusión consistía en la  necesaria relación entre la teoría y la práctica Si lo que se requería para el análisis ambiental de las administraciones, eran cuestiones de fácil aplicación e inmediata repercusión, debían ser aspectos relacionados con lo que se definía como “práctica”, aparentemente  alejadas  de  la   llamada  “teoría”,   cuya  accesibilidad  era dificultosa, obscura, casi inasible.

Contra esta dicotomía un pensador de la práctica y de la teoría dijo “no hay nada más práctico que una buena teoría”. Coherentemente con este principio reiterábamos que existían diferentes niveles de la práctica y de la teoría pero en todos ellos, se suponía, como toda acción humana, que existía un proceso de abstracción acerca de la realidad y de sus cambios que necesariamente abrevaba tanto en la teoría como en la práctica.

Sin lugar a dudas, lo que llamábamos “realidad” no eran sino nuestros modelos sobre ella y que tenían toda la  virtud y todos los defectos de un modelo producto de nuestras sapiencias e ignorancias, más o menos cercano a lo que sería la realidad, históricamente concebida. Es decir, en un modelo bien "práctico" está introducida toda nuestra teoría sobre la práctica con nuestros prejuicios y nuestras potencialidades. No había   otra posibilidad en cuanto pensamiento humano: partir, desarrollarse y concluir con sutiles y profundos principios y ejercicios teóricos. Sin embargo, como esos procesos estaban ya incorporados en nuestras mentes casi como ejercicios innatos, no reflexionábamos cuan teórico era cada proceso de la práctica. Lo lamentable y pernicioso es  que  esos  procesos innatos no  eran  reflejados  ni  se  hacían explícitos y con ello se desarrollaban muchos procesos siguiendo principios no discutidos y muchas veces contrarios a los objetivos explícitos que enunciábamos en nuestra práctica. Eran principios "sencillos" al alcance de la comprensión de cualquiera, derivado del "sentido común", que reproducían ciertas prácticas y ciertos conceptos que eran justamente lo que se deberían cambiar, para que las “cosas” cambien, pero, sin embargo pasaban inadvertidos, naturalizados.

El máximo exponente de esta situación lo constituía la “imagen objetivo” de los primeros ejercicios de planificación en las épocas doradas del desarrollismo. Esa imagen objetivo a la cual debía tenderse una vez superadas las “trabas que impedían el  desarrollo” no eran sino relaciones de una sociedad que supuestamente queríamos superar por consumista y ambiental.

Con estos prejuicios, la recolección de información y las trabas del desarrollo se orientaban hacia los problemas tradicionales (falta de bienes de un consumo imitativo de las grandes urbes de los países desarrollados, o falta de industrialización como la que se veían en los grandes países) y no hacia los nuevos problemas que  teníamos (necesidad de un  manejo integral  de los recursos y una mejora en la calidad de vida y en hábitat de la población).

Lo mismo sucedía cuando incluíamos con énfasis la necesidad de la participación de la comunidad en los procesos de gestión ambiental, pero en la forma de desarrollarse esos procesos nos “enfrentamos” a la población cuando las decisiones estaban tomadas, ya que no había una práctica y una metodología de construcción y elaboración del plan ambiental que incluyera a la   población  o   a   consultas  permanente  con   ella,   como   luego   fueron apareciendo. Asimismo esta contradicción también aparecía cuando a nivel teórico en cada ciencia aceptábamos la necesidad de considerar lo ambiental, pero en el ejercicio de las profesiones utilizábamos las mismas metodologías que prevalecían en las épocas pre Estocolmo.

Tal fue y es el caso del mapa de uso potencial de la tierra. Si bien se mencionaba el uso integral como objetivo del manejo de los ecosistemas, ese mapa sólo contenía lo que potencialmente podía utilizarse en función de la ilimitada proporción de cultivos con que la división nacional e internacional del trabajo había signado esa parte del  ecosistema. Por  eso postulábamos la necesidad de la práctica de profundizar en los supuestos teóricos de las metodologías y en la necesidad de generar nuevas. En un permanente ejercicio de praxis uniendo  la teoría y la práctica, y los conceptos y los instrumentos metodológicos.

En  algunos  momentos  conseguíamos la  sensibilidad y  la  comprensión de investigadores y gobiernos, agencias del sistema de Naciones Unidas, y fuera de él, como fue en el caso del proyecto de Macrosistemas Ambientales para la Planificación en  Venezuela donde  de  los  104  tomos  con  que  concluyó el estudio, fue esencialmente teórico práctico, dieciséis tomos iniciales de profundización metodológicas, cuyas implicancias eran totalmente prácticas, evidenciaban nuestra preocupación, y mostraban otras forma de regionalizar, de analizar el ambiente, de considerar al ambiente como objeto de la planificación, al concepto de planificación de los diferentes sectores sociales y de los diferentes sectores/productos en relación con el ambiente.

4. El concepto de ambiente y la teoría de sistemas.

Otro aspectos donde Raúl tuvo directa relación consistió en la definición del concepto de ambiente (1977/78), especialmente cuando debía surgir de él ámbito de acción de la planificación y gestión ambiental. Se nos planteaba una contradicción inicial  donde  utilizando  el  concepto  de  la  teoría  de  sistema caracterizábamos al ambiente de un país, como aquello que está fuera del sistema, pero que era significativo para mantener las relaciones del sistema.

En tal sentido, parecería a primera vista que el ambiente no era lo suficientemente significativo para el sistema, ya que si lo fuera, sería parte del mismo. Se nos decía de todas formas (quienes postulaban estos principios) que la línea divisoria era cambiante, ya que en situaciones diferentes, estos elementos, pueden ser parte del sistema.

Pero si manteníamos esta definición, ni los recursos naturales eran parte del ambiente ni las relaciones sociales, ya que las mismas estaban incluidas dentro del sistema. En ese caso, ambiente sólo serían otras sociedades y los recursos de la biósfera fuera del país.

Un primer compromiso con esta línea de pensamiento lo logramos cuando definimos que nuestra búsqueda del ámbito de acción para la planificación y la gestión ambiental, estaba centrada en una articulación entre el ambiente del individuo, donde claramente participaban las relaciones sociales y los recursos naturales de cada país, y el ambiente de la sociedad, donde se reproducía la situación anterior.

En tal sentido recuerdo que Raúl definió que se trataba entonces (1978) de un “sistemas de ambientes,” donde podrían comprenderse las diferentes interacciones  significativas  entre  la  sociedad  y  la  naturaleza,  y  con  esta posición    conceptual    aconsejamos    en    su    momento    al    Seminario Latinoamericano de Estilos de Desarrollo y Ambiente, celebrado en Santiago del Chile en la CEPAL, donde la Oficina Regional del PNUMA jugó un papel importante.

Mi planteo a partir de ese compromiso provisorio, se orientó más hacia los conceptos históricos: en relación a la forma en que las ideas ambientales expresaban las postulaciones que surgían de los conflictos sociales a finales de la década del 60, cuando se plantean a nivel mundial las cuestiones ambientales. Para ello desarrollé un capítulo sobre los orígenes de la cuestión ambiental en el libro que luego fue mi tesis del doctorado.

El centro de mi preocupación fue analizar todos los procesos sociales que confluyeron en el planteamiento sobre los problemas ambientales a nivel mundial, en el momento que se celebraban las reuniones gubernamentales y no gubernamentales preparatorias de la reunión de Estocolmo y partir de allí considerar una definición que lograra articular gran parte de las situaciones. Más que un acuerdo entre los investigadores, lo que me parecía que debíamos lograr era una concepción que considerara la  gran diversidad de sectores sociales que encontraron en las ideas ambientales, nuevas formas de manifestar sus viejas reivindicaciones o sus nuevas expectativas. Debido a ello, analicé los siguientes procesos:

• Movimientos surgidos en los países desarrollados con motivo de los graves procesos de contaminación de las grandes ciudades.
• Movimientos  conservacionistas  que   ya   habían   tenido   importantes actuaciones.
• Movimientos teóricos y sociales surgidos sobre la polémica de la relación entre la población y los recursos naturales.
• Movimientos  por  un  ambiente  de  trabajo  sano  y  atención  de  las enfermedades profesionales.
• Comienzo del ocaso de las ideas del desarrollismo y postulación de los nuevos conceptos del ecodesarrollo.
• Movimientos en relación con la defensa de los recursos naturales, y de las tecnologías adecuadas.
• Movimientos sobre calidad de vida surgidos fundamentalmente de la rebelión europea del estudiantado y los jóvenes.
• Movimiento  de  muchas  profesiones  que  ya  habían  comenzado  a considerar la  temática ambiental, como  los médicos sanitaristas, los agrónomos, los veterinarios, los arquitectos.
• La educación, especialmente la pedagogía crítica.

Cada uno de estos movimientos tuvo actuación pre y post Estocolmo, pero como ya comenzábamos a analizar tanto en Estocolmo, como en Río y también Johannesburgo, intervienen tanto los intereses económicos como los movimientos sociales que suscita la temática ambiental.

Sin embargo, la experiencia muestra que la mayor parte de la AGENDA que se cumple hasta ahora es la que está promovida por los intereses económicos y también ciertos de temas que son impuestos por tensiones generadas por los intereses de los movimientos sociales que representan en cierta forma, los intereses de la humanidad movilizada, al menos a nivel de opinión pública, debido a los graves límites que la transformación del planeta va generando a nivel mundial. Esta agenda destaca:

• Desde  Estocolmo  se  logra  descontaminar  las  grandes  urbes  y  el tratamiento del único Océano que realmente interesa a nivel  de los grandes grupos económicos, es decir el Mediterráneo.
• Después de Río, aspectos como cambio climático, biodiversidad, ozono. 

Sin embargo, los principios del ecodesarrollo primero y desarrollo sustentable después quedan un poco relegados en función de los intereses inmediatos. Aun así, el movimiento ambiental crece y se articula con un movimiento general que acompaña o es alternativo, de la orientación que va tomando un proceso de globalización que en lugar de superar las necesidades con solidaridad y equidad viene acompañado de marginación y exclusión, cuando no la eliminación de las grandes masas de población y deterioro de recursos naturales. Sobre la base de estos análisis, planteamos diferenciar el concepto de medio ambiente como la relación sociedad naturaleza y el concepto de problemas ambientales y la cuestión ambiental.

Concluíamos que los problemas ambientales consistían en la desarticulación entre la sociedad y la naturaleza, cuando una estructura económica y social transforma la naturaleza en función de elevar su calidad de vida. Pero en ese proceso de transformación ocurren seis procesos que el análisis ambiental debe separarlos para luego considerarlos conjuntamente. Por un lado, existe producción y destrucción. En  cada acto productivo, la producción destruye (materia prima, condiciones de la producción, energía y mano de obra).

En ocasiones, este proceso de destrucción no rebasa la capacidad de carga que tienen los diferentes ecosistemas. En otras lo rebasa, generando un proceso de contaminación.

De igual forma, se da un proceso de aprovechamiento y desaprovechamiento dependiente de la alta selectividad con que el proceso económico influye en la utilización de la naturaleza, al promover el empleo solo de  aquellos elementos que ganan ventaja comparativa a nivel nacional o mundial y dejando desaprovechado un significativo potencial de biodiversidad que podría sustentablemente ser utilizado para satisfacer necesidades humanas.

Finalmente cuando es utilizada la materia prima puede serlo en forma integral o parcial. Las tendencias prevalecientes del capitalismo llevan a destacar solo la producción  el  aprovechamiento y  el  uso  parcial.  Una  visión  de  desarrollo sustentable debería maximizar la  producción, el  aprovechamiento y el  uso parcial minimizando la degradación, el desaprovechamiento y el uso parcial.

La cuestión ambiental es la problemática ambiental demandada políticamente.

5. Problemas ambientales o potencialidades ambientales. 

Gran parte de nuestra acción en la Oficina Regional del PNUMA ponía su énfasis en propiciar políticas de utilización de las potencialidades y el uso adecuado de los recursos, ligados estrechamente a estilos de desarrollo alternativos, mientras que las acciones que desarrollaban bajo el pensamiento predominante del norte sobre medio ambiente, se focalizaban en revertir el deterioro ambiental, y en los conflictos que ello generaba. Nuestro interés, aunque no desconocía este aspecto, estaba más centrado en la promoción de un nuevo desarrollo futuro.

El nivel de desaprovechamiento de nuestros recursos, eran y son, sin duda, inmensamente mayores que los existentes en los países del Norte. Esta situación incidía para que en los diagnósticos ambientales que realizábamos con Raúl, además de los aspectos tradicionales de medio ambiente, nuestra consideración era mostrar recursos no utilizados a los países, su “oferta ecológica” y los “recursos desapercibidos” como decía Jorge Morelo que actuó varias veces en esa época como consultor del PNUMA. En tal sentido, nos ayudaba mucho consultar y  dialogar con  las  poblaciones indígenas y  sus representantes, especialmente en  Centroamérica, ya  que  en  sus  prácticas productivas tendían al uso integral y a la máxima utilización de los elementos naturales. De allí la discusión del concepto de "problema" y por ello intentábamos reemplazarlos, sin grandes éxitos por el concepto de problemas y potencialidades ambientales.

Nuestra fundamentación sobre la necesidad de profundizar en las potencialidades de otro desarrollo no conseguía una difusión, similar al que pudiera tener la denuncia de las grandes degradaciones, o la desaparición de especies. Y en cierta forma el papel de los medios de comunicación tuvo que ver con esto. Ese papel en general, fue positivo en la difusión de la temática ambiental, pero, sin embargo, la orientación que tomó el mensaje en general, sólo destacó los problemas y su relación con catástrofes, muertes y situaciones límites, influidos por la creencia que ese constituía el mejor camino para la mejor “venta” de la noticia.

Este aspecto ha incidido en gran parte en el planteamiento ambiental y en la forma en que se encaró su atención. Esta influencia ha llegado hasta la  forma en que se ha tratado de modificar el producto bruto para que refleje el medio ambiente. La preocupación europea fue orientada esencialmente a reflejar el deterioro.

Es decir, señalar (y subsanar) el hecho cierto  de que la sumatoria de todas las actividades productivas que computan las cuentas nacionales y el producto bruto no tiene en cuenta el deterioro generado por las formas de explotación que posee.

Esto  es  cierto  y  nos  hemos beneficiado de  sus  primeros pasos.  Pero  no planteaban con igual  fuerza el gran potencial que no se estaba utilizando debido al proceso altamente selectivo en el uso de la naturaleza, por la influencia de la división internacional del trabajo, que no permite, no promueve ni enuncia la posibilidad de orientar a los recursos hacia la satisfacción de las necesidades de la gente.

Obviamente uno de los primeros motivos es la falta de conocimiento acerca de la estructura cuantitativa y cualitativa de los recursos naturales. La elaboración de las cuentas patrimoniales podría poner de manifiesto la cuantía, la dinámica y la valorización de esos recursos y con ello colaborar a cambiar el centro de la discusión de las limitaciones de las cuentas nacionales e incluso del tipo de desarrollo que requerimos para satisfacer nuestras necesidades.

El privilegio de la visión dominante de medio ambiente no sólo colabora en computar deficientemente lo que se está produciendo, sino de no evaluar el inmenso potencial queda indisponible para el desarrollo económico y social de nuestros pueblos.

6. Medio ambiente y su recorte conceptual y metodológico.

Ya   hemos   tratado   la   temática   en   relación   con   la   conceptualización. Quisiéramos en este caso remarcar que la reducción conceptual va unida a la temporal,   espacial   y   metodológica.   Si   bien   los   movimientos   sociales concurrieron a Estocolmo y luego a la reunión sobre Educación Ambiental llevada  a  cabo  en  Tbilisi,  y  los  temas  eran  tratados  en  base  a  visiones bastantes integrales,  tanto  en  lo  pragmático  como  en  lo  metodológico, la comunidad internacional especialmente del norte relacionada con las ideas ambientales medio, no trascendía la parcelas del saber preestablecida, careciendo los análisis disciplinarios de rigor científico.

Por el contrario nosotros reivindicamos la Cuestión Ambiental con la ambición integral de las grandes declaraciones mundiales como una crisis de la interrelación entre la sociedad y la naturaleza, partiendo de la base que toda la naturaleza está mediada socialmente y las relaciones sociales tienen una base natural con la cual interactúa.

En tal sentido estábamos más abiertos a los reales y necesarios ejercicios interdisciplinarios, aunque también sufrimos un importante grado de incomprensión universitaria.

Es en este punto donde encontrábamos a  Raúl como uno de los que ha bregado en las discusiones y en las clases, mostrando la necesidad de internalizar la relación sociedad naturaleza en todos los planos significativos.

Mientras que prevalezca una visión instrumental cerrada de lo que constituyen nuestros recursos, tendremos un tratamiento económico estrecho y consecuentemente del cómputo del ingreso nacional que no trasciende más que a muy pocos productos de cada ecosistema.

Pero en la medida que el desarrollo sustentable permita descubrir los recursos desapercibidos, en la medida que el manejo integral permita a los métodos basados en  el  ecológica utilizar  el  manejo  integral  de  los  recursos, estos mostraran toda la biodiversidad utilizable sustentablemente y los criterios de sustentabilidad estarán garantizados y estudiados.

Es decir que lo ambiental se plantea en todos y cada uno de los sectores la existencia de una interrelación sociedad naturaleza de mayor o menor intensidad. Esta conclusión es de tal importancia para Raúl que no define la legislación del agua, por ejemplo como ambiental sino como legislación de un “elemento” del ambiente, que puede o no, ser ambiental en la medida que se intente la articulación positiva entre la naturaleza y el ambiente, estableciendo una de las mejores expresiones de la consecuencia de un pensamiento integral sin  miedos  a  chocar  con  las  acepciones  prevalecientes  y  en  tal  sentido abriendo un camino distinto y promisorio.

7. Diagnóstico ambiental y el papel del derecho.

Recuerdo en especial la discusión sobre los diagnósticos ambientales. Raúl reivindicaba el  papel  del  derecho  tanto  en  la  discusión  inicial,  como  una potencialidad y restricción, en la interacción permanente como parte del equipo interdisciplinario y de mucha significación en la determinación y la instrumentación de las políticas. Era crítico de la circunstancias que en ese momento se vivían y se viven en buena parte de América Latina donde los que definen las políticas ambientales son casi exclusivamente los abogados.

En lugar de ello postulábamos el papel del equipo interdisciplinario para la definición de las políticas donde lo legal constituye un aspecto importante pero no descarta, sino que demanda toda la articulación de disciplinas y ciencias que  deben  concurrir  para  la  comprensión  de  los  fenómenos  y  de  las condiciones de los cambios.

En especial las determinaciones que tenían la racionalidad (o irracionalidad de los sujetos sociales en la economía). La importancia que le otorgaba a esta racionalidad, Raúl la demostró luego, estudiando y doctorándose en Economía Política con las máximas calificaciones.

Otro de los aspectos que junto a Raúl reivindicábamos es el papel del estudio de la   historia y de las enseñanzas que la  misma nos puede suministrar. Recuerdo el  diagnóstico ambiental de Panamá elaborado en l980, cuando sostuvimos  junto  a  Oscar  Marulanda,  consultor  Colombiano con  quien  he compartido varios estudios, Guillermo Gallo Mendoza y Jorge Morelo, ecólogo argentino,  la  necesidad  de  estudiar  la  historia  de  la  ocupación  social  del territorio como forma privilegiada de analizar tanto los múltiples aspectos de la dinamita natural y social coexistiendo y generado diversos efectos e interacciones que pueden ayudar a las orientaciones futuras.

8. Raúl como compañero del grupo de medio ambiente del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales. (69)

Durante la segunda mitad de la década del 70 se hacia evidente que nuestro ámbito de creación de teoría, no solamente debía radicar entre los técnicos gubernamentales, sino debía incorporarse fuertemente a la academia, en algunos ámbitos especiales de libertad académica teniendo en cuenta la prevalencia de dictaduras militares por esos años. A su vez éramos participes de una situación brillantemente explicada por Marshal Woll en la Revista n° 2 de la CEPAL donde decía que resultaba paradójico que funcionarios de Naciones Unidas difundieran la necesidad de democratizar nuestra sociedad, y superar los esquemas concentradores del ingreso y de la tierra a funcionarios cuyo poder emanaba justamente de haber concentrado la tierra y el ingreso. Entre otras razones por ello creamos el grupo de Medio Ambiente de la CLACSO   donde   Raúl   colaboró   activamente.   En   una   primera   labor constitucional consulté con Raúl un primer borrador (1979) que luego se aprobó para mostrar la contribución del pensamiento de una nueva economía al pensamiento latinoamericano de medio ambiente que luego se actualizó y enriqueció. Estas bases eran:

1. Entre los ciclos económicos y los ciclos ecológicos se evidencia una real incompatibilidad de horizontes temporales. Mientras que la racionalidad económica   prevaleciente   trata   de   reducir   el   horizonte   temporal      de maximización de las inversiones estimulando una alta rotación del capital y un máximo beneficio, en función de lograr una mayor eficiencia en ese corte temporal, los ciclos ecológicos requieren en general una consideración de su comportamiento en  el  largo  plazo  que  posibilite  respetar  sus  mecanismos regenerativos.

2.  Siguiendo  una  racionalidad  económica  de  corto  plazo  se  utilizan  sólo aquellos recursos naturales que ganan ventaja comparativa a nivel mundial y en algunos casos nacional, mientras que una utilización adecuada de estos recursos supone el uso integral de los mismos superando el gran desaprovechamiento existente.

3.  Todo desarrollo de las fuerzas productivas genera al  mismo tiempo un proceso de producción, destrucción y un uso y desaprovechamiento. Cuando se utiliza cualquier recurso, se destruyen ciertos elementos naturales, por las propias características de la actual tecnología. De la misma forma el proceso productivo es  altamente selectivo, al  mismo tiempo  que  se  aprovecha, se desaprovecha una gran cuantía. Sin embargo el sistema de evaluación económica contabiliza solo la faz productiva y de aprovechamiento. Por ello, se requiere reelaborar los indicadores del desarrollo.

4. La construcción de cuentas patrimoniales señala un fructífero camino sobre el que se deberán dar pasos de importancia.

5. El sistema económico no tiene en cuenta todos los costos en que incurre el proceso productivo, por lo que se generan repercusiones negativas (externalidades) tanto a la naturaleza (no se paga los costos de regeneración o descontaminación de los recursos renovables) como a la población (afectando su salud y bienestar). La internalización de las mismas señala un polémico campo necesario de recorrer por parte de las políticas ambientales, pero donde la comprensión económica debe abrirse a todas las articulaciones necesarias, ya que se trataría de  reformular las condiciones de valorización y reproducción del capital con las repercusiones ecológicas  económicas, sociales y políticas que ello supone.

6. La forma sectorializada y parcial que ha asumido la planificación del desarrollo, que no es sino el reflejo de la organización nominal de nuestro sistema económico, dificulta conocer las interacciones de la sociedad y sus recursos, lo cual requiere un replanteamiento de cada uno de los sectores de la economía para introducir en ellos criterios ambientales, y convertirlos en subsistemas abiertos,  con  entradas y  salidas  integrantes del  sistema.  Los llamados sectores primarios, secundarios y terciarios han establecido un intercambio "desigual" con la naturaleza, utilizando sus recursos y su hábitat y degradándola.

Con posterioridad en una versión siguiente (1988) agregué:

a) Se propone la creación de un sector preprimario, destinado a dotar de una oferta ecosistémica sustentable de recursos, cuyos costos los comparta la actividad productiva, el Estado y los países que se benefician con los efectos ecosistemicos de nuestros recursos.

b) La consideración de las condiciones específicas de las regiones dentro de los países, de sus particulares culturas, movimientos sociales y ecosistemas, a través de las metodologías tradicionales de la economía y de la planificación, tampoco se habían mostrado suficientes para internalizar los importantes problemas ambientales de las regiones. Sin  embargo, en este    campo se habían registrado avances por los que han profundizado en la "cuestión regional", y en la enseñanza de la planificación regional.

Pero especialmente, se deben destacar los pasos dados en el ordenamiento ambiental, en las metodologías que intentan conocer los subsistemas económicos y su relación con el medio ambiente, ya que han suministrado una importante herramienta para destacar las posibilidades y las restricciones que el potencial natural y social brinda para la elevación de la calidad de vida de la población.

c)  La  elaboración de  los  planes de  estabilización no  han  considerado las repercusiones ambientales. La reducción del aparato del Estado restringe sustancialmente los controles en el manejo de los recursos y alienta la degradación, las políticas restrictivas, tornan difícil la aplicación de políticas ambientales que supongan incremento de  costos. La situación de agonía de nuestro sistema científico-tecnológico, y la drástica reducción de los fondos para  investigación  ocurre  en  el  mismo  momento  que  muchos  gobiernos declaran su adhesión al desarrollo sustentable, pero socavan la posibilidad de emprender su camino.

d) Asimismo, la utilización de políticas ambientales poco usuales en nuestros países, como las políticas impositivas, crediticias, arancelarias o de integración, señala todo un ámbito donde se comienza a estudiar pero tampoco se ha introducido dentro de los programas de nuestros centros de estudios.

e) La profunda crisis por la que atraviesan nuestras ventajas comparativas derivadas de las condiciones específicas de nuestros ecosistemas, hace palidecer a gran parte de nuestras teorías del desarrollo. Esta crisis muestra como la especialización internacional del trabajo no es la mejor de las estrategias para desarrollarse, y castiga a los países que han escogido una sola vía y premia aquellos que se manejan en forma heterodoxa con una política de librecambio y proteccionismo según le convenga a sus intereses. Al mismo tiempo dejar ver la necesidad de promover lazos solidarios a efectos de lograr una globalización diferente, con los principios de lo que se dio en llamar hace nada menos que cuarenta años (1974, reunión en Argelia) el Nuevo Orden  Económico  Internacional,  donde  supuestamente los  países desarrollados obligarían a las empresas transnacionales a adoptar un código adecuado de conducta y se incidiría en los precios de los productos a efectos que el deterioro de los términos del intercambio cambien de signo.

Pero a pesar de ello la concepción tradicional sigue sin demasiadas modificaciones dominando excluyentemente la currícula de la enseñanza.

f)  Una  visión  más  integral  del  ambiente y  de  la  economía  podría  brindar importantes aportes a otras ciencias, que han contribuido a la cuestión ambiental, posibilitando una visión más compleja y con ello más cercana a la realidad. Se ha mencionado con frecuencia la necesidad de no excluir dentro del estudio de los ecosistemas al homo sapiens, pero se trata de considerar al mismo, articulando sus aspectos sociales, culturales, psicológicos, étnicos a través de los aportes que han realizado las diferentes ciencias sociales y que pueden contribuir con un mejor conocimiento de las contradicciones sociedad naturaleza a efectos de mejorar la calidad de vida de la población y de la calidad del  ambiente.

Considerar la relación sociedad naturaleza en función de elevar la calidad de vida y de mejorar las relaciones con los ecosistemas, como concepción general del ambiente y como base critica tanto para señalar las inequidades existentes como para proponer cambios progresivos fue en gran parte el eje conceptual distintivo de la constitución del grupo que organizamos en 1978 en el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) que lo integraban 100 compañeros de todos los países. Esta definición de globalidad de la cuestión ambiental era el único requisito que exigíamos y que nos distinguía de otras asociaciones ambientales. Raúl concurrió a las dos reuniones regionales que hubo y participó activamente a través de documentos y discusiones tanto en Caracas como en Cumaná.

9. La planificación y el medio ambiente.

También en los instrumentos de planificación se manifestó una diferenciación del Pensamiento Latinoamericano de Medio Ambiente. 

Mientras que el pensamiento predominante del norte privilegiaba en demasía la evaluación de impacto ambiental como forma de evaluación de los problemas ambientales y las matrices de Leopold o su leve modificación como su forma metodológica fundamental, nosotros elaboramos metodologías integrativas que eran innovativas a nivel mundial. Nuestro objetivo era superar las barreras conceptuales, espaciales y temporales de las tradicionales metodologías del proceso de planificación del desarrollo pero partiendo de la base de absorber la rica experiencia que se había realizado desde 1960 en adelante en nuestra región.

En 1976 planteábamos por primera vez la conceptualización de las cuentas patrimoniales. En  1979 hasta  1981  se  desarrolla en toda la  República de Venezuela en el marco de un proyecto PNUD PNUMA, el análisis y aplicación de Sistemas Ambientales para la Planificación con compañeros venezolanos y latinoamericanos donde además de avanzar sobre aspectos conceptuales se elaboraron  metodologías  que  relacionaban  en  mapas  de  1  en  250.000 unidades de ambiente natural homogéneo, potencialidades y restricciones al uso, al hábitat, a la estabilidad, al riesgo de infraestructura, relacionándola con la racionalidad y la espacialidad de las actividades productivas de los diferentes sujetos   sociales,   a   la   historia   de   la   ocupación   del   espacio,   a   las consideraciones ambientales de los sectores productivos nacionales, a la visión ambiental  de  las  cadenas productivas a  nivel  regional  y  a  otros  aspectos sociales del medio ambiente. (70)

Mientras que el análisis dominante del norte, mantenía la división de ciencias tradicional, en nuestra región latinoamericana, a partir de 1975 con la acción del Centro Internacional de Formación de Ciencias Ambientales y a partir de 1981 hasta hoy con la Red de Formación Ambiental para América Latina y el Caribe, se desarrollaron importantes procesos de Educación y Capacitación Ambiental más ligados con la conceptualización del Desarrollo a la articulación de ciencias, a la generación de una real interdisciplina y al revisión epistémica de cada una de las ciencias, en función de la cuestión ambiental.

10.     El estilo de desarrollo y medio ambiente.

Otra de las destacadas intervenciones de Raúl fue debido a nuestra labor en relación con el concepto de ecodesarrollo que tuvo en nuestro continente la mayor repercusión a partir de 1973 con varios proyectos implementados, y fue donde  más  se  profundizó  en  1979  a  través  del  PNUMA/CEPAL  y  los Seminarios Regionales sobre Estilos de Desarrollo y Medio Ambiente. (71)

Cinco años después, cuando el Norte dominante con la Comisión Brundtland descubre el Desarrollo y lo denomina Desarrollo Sostenible (luego de una fugaz denominación de Sustentable), se realizaron entonces en nuestro continente aportes decisivos para discutir y profundizar el tema.

Cuando se publica Nuestro Futuro Común y comprobamos que no aparecía ningunos de esos aportes latinoamericanos (excepto una mención a la deuda externa  latinoamericana)  logramos  elaborar  un  trabajo  que  se  denominó Nuestra Propia Agenda. Allí mostrábamos que aunque somos solo el 8% de la población mundial, concentrábamos un porcentaje que multiplicaba ese nivel por  dos,  tres  cuatro  o  cinco  en  cuanto  a  la  participación mundial  en  los diferentes recursos naturales, mostrando que  éramos sumamente ricos  en recursos, de la misma forma que también lo éramos en capital, a juzgar por los importantes dividendos que enviamos al exterior, y los servicios de la deuda externa. Sin embargo nuestros niveles de insatisfacción de las necesidades esenciales y la marginación de la población eran significativos y crecientes, mostrando la necesidad de emprender cambios en los estilos de desarrollo para  revertir  las  tendencias  concentradoras  y  marginadoras  al  interior  de nuestro   continente   y desarrollar   un   patrón   tecnológico   diferente,   más relacionado con nuestros ecosistemas.

En los últimos años ante los embates de los planes de estabilización, la CEPAL desarrolló un trabajo sobre los efectos que estos planes tuvieron en la región. El debate de estas ideas permitió discutir el papel de las variables macroeconómicas desde el punto de vista ambiental, y la necesidad de su reelaboración, así como la exigencia de propiciar políticas ambientales más activas.

Asimismo cuando se plantean la necesidad de elaborar cuentas del patrimonio natural y de  complementar y cambiar la forma tradicional con que se computa el ingreso nacional, el Norte se centró fundamentalmente en la valorización por precios de mercado, mientras que en el Sur existe todo tipo de planteamiento. Dentro del Pensamiento Latinoamericano de Medio Ambiente hemos difundido la necesidad de conocer los costos de manejo que garanticen una reproducción de la naturaleza y la generación de la oferta ecosistémica.

11.     Instrumentos de planificación e instrumentos de mercado.

Otro de los elementos de diferenciación   radica en la confianza en los mecanismos de mercado como elementos fundamentales para el cambio de situación ambiental y la aplicación de políticas. Los diferentes instrumentos económicos como disposición a pagar, el principio del que contamina paga, los derechos de contaminación, se generaron en un medio donde funcionan los mercados  mejor  que  los  nuestros  La  diferencia  de  funcionamiento de  los mercados la podemos visualizar a partir de la realidad Argentina donde podemos afirmar que:

• El  70%  de  los  productos están  monopolizados u  oligopolizados, no existiendo real competencia en los precios.
• Los índices de evasión impositiva son inmensamente mayores que en el Norte.
• Los índices de corrupción son mayores.
• Los niveles de pobreza llegan al  59% y los de pobreza crítica son elevados
• Los índices de desocupación y subocupación son muy grandes
• Los índices de marginalidad son muy grandes.

Por este motivo privilegiamos los métodos directos de políticas económicas impositivas, financieras de comercio exterior, etc. aunque no descartamos necesariamente algunas políticas de mercado que puedan realizarse, pero enfatizando la necesidad de generar normar y de lineamientos estratégicos. Con  Jorge  Morelo hemos participado de  un  estudio latinoamericano en la evaluación de estos métodos.

12. Deuda ambiental.

La corriente de extracción de recursos y de comercio internacional con los países desarrollados, ha generado a través de la historia, un inmenso monto correspondiente a costos no pagos de los productos que exportamos. Estos costos  no  pagos,  que  constituyen  lo  que  se  ha  dado  en  llamar  “pasivo ambiental” han afectado y destruido una parte de nuestros recursos y en la medida que los calculemos podemos demandar su pago ya que constituye una deuda ambiental contraída.

Hace varios años, el Parlamento Latinoamericano incorporó esta deuda a nivel conceptual, como parte de los reclamos de un Jubileo de la deuda para el año 2000. En la actualidad, con un equipo de investigadores estamos terminando un proyecto en este tema, en la Universidad Nacional de Luján. (72)

Aunque el tema ha sido incorporado en la Revista Ecología Política, aún no hemos encontrado el apoyo del norte para este tema.

13. Raúl como compañero, doctor y profesor de economía.

Con Raúl tuvimos otra instancia de diálogo fructífero. En 1979 dentro de la Escuela de Postgrado de la Escuela de Economía de la Universidad Autónoma de México, nació la iniciativa de varios compañeros latinoamericanos que se encontraban en México, algunos como Maestros y varios en los organismos internacionales,  de  cursar  el  Doctorado  de  Economía.  Raúl  debió  cursar algunas materias para convalidar su nivel de Maestría, a pesar de tener un doctorado  europeo  de  Leyes,  pero  demostró  durante  los  tres  años  que cursamos diferentes materias, una capacidad excepcional que lo llevó a recibir las máximas calificaciones y los máximos niveles, ser profesor nuestro cuando se ausentó Pedro Paz (fue uno de mis sinodales en el examen de candidato a doctor) y participar como compañero de estudios en varios aspectos parciales.

En tal sentido debemos recordar la invalorable acción de Pedro Paz, con quien estuvimos en Buenos Aires, ya habiendo retornado una última entrevista muy emotiva, donde le agradecimos todo lo que había hecho por nosotros, y él estaba reconfortado por el éxito de Raúl, porque yo, al fin, rendiría en dos semanas más en México, mi tesis y que Raúl sería uno de mis sinodales. La nota trágica de esta entrevista (y más trágica ahora), donde reinó la algarabía, es que en un aparte su compañera le informó a Raúl que Pedro nuevamente debía operarse la próxima semana, (había estado luchando con un cáncer), operación que ya no pudo superar.

14. Definición de la economía y ambiente.

Nuestra concepción sobre la modificación de la economía en relación con el ambiente siempre fue orientada a que esta ciencia debía absorber cambios esenciales a efectos de lograr internalizar la concepción ambiental. No era ese el pensamiento dominante.

La economía ha sido señalada como una disciplina a cuyos dictados y orientaciones los  tomadores  de  decisiones actuaban  en  forma  degradante sobre el hábitat y los recursos naturales. Parecería que la solución de los problemas ambientales pasara por una “reconciliación” de esta ciencia con los señalamientos de la ecología.

De tal forma la administración de la “casa”, sus recursos naturales y el conocimiento de la misma sería un solo proceso articulado. Sin duda, este proceso era más complejo, y rebasaba los estrechos marcos entre estas dos disciplinas, para cubrir un amplio espectro de ciencias que tratan de explicar articuladamente la forma en que una sociedad transforma la naturaleza en función de elevar su calidad de vida.

Este proceso de transformación esta altamente influido por la racionalidad de la estructura económica social, que determina para quién se produce, dónde se produce, cómo se produce y con qué elementos naturales se produce. Sin una orientación hacia el ordenamiento ambiental del territorio que permita la intensa utilización de los recursos y el respeto de sus restricciones, el proceso lleva a la degradación y al desaprovechamiento.

Para analizar las consecuencias y dinámicas ecológicas económicas, sociales, culturales y políticas derivadas de estos  hechos,  se requiere sin duda un 

proceso de reelaboración epistémica que recién ha comenzado, donde las ciencias sociales y en especial la economía, rebasen los estrechos marcos conceptuales espaciales y temporales en que las han encerrado gran parte de sus pensadores. Se requiere rescatar los mejores aportes que se han realizado a lo largo de casi dos siglos, a la luz de las nuevas contradicciones que hoy plantea un mundo “lleno” y más intensamente globalizado.

Una de las más difundidas definiciones dice que la economía es la ciencia de la conducta humana en la adaptación de medios a fines. Pero en esa adaptación, las teorías prevalecientes sólo indagan las características de   los medios en cuanto a su escasez y su uso alternativo. Si se profundiza más acerca de ellos, estaríamos en el caso de la “ingeniería”, se nos aclara, la economía no es ingeniería. De igual forma, si se profundiza acerca de los fines, estaríamos en el campo de la política, y, nuevamente, nos dicen: la economía no es política.

La cuestión ambiental, y la economía ecológica, plantean justamente la necesidad de una nueva economía que se articule con las características de los medios y la orientación de los fines, porque estas características determinan fuertemente el tipo del proceso de adaptación de medios afines, participando de esta forma los economistas, estrechamente articulados con el ecólogo, de un  campo  interdisciplinario que  intente  dar  una  explicación  a  la  creciente complejidad de los problemas ambientales y sociales donde la valorización de los recursos constituye sin duda un elemento esencial.

El grado de esta complejidad no solamente está dado por el amplio espectro de disciplinas intervinientes, ni por las novedades que frecuentemente quiebran las tendencias, sino por la necesidad del manejo de diferentes racionalidades desde la dominante que surge del proceso de globalización, hasta las que esbozan diferentes sectores de la poblaciones. Sólo así, las externalidades de todo tipo serán mucho menos y podrán realmente internalizarse,

En esta inacabada reelaboración epistémica se requiere también:

1. una   desestructuración  y   reconstrucción  del   concepto  de   producción (incluyendo la reproducción de la naturaleza y la reproducción de la vida);
2. del concepto de producción estableciendo la unidad sistémica con la distribución el cambio y consumo;
3. del concepto de consumo final (mostrando que el reciclamiento de productos genera un continuo);
4. de la construcción del producto bruto (mostrando la necesidad de considerar un sector preprimario y la valorización del capital que significan los recursos naturales);
5. de la matriz de insumo-producto (empezándola con la reproducción de la naturaleza); 
6. del concepto de recurso natural (introduciendo su visión histórica cambiante y con las mediaciones sociales);
7. del concepto de necesidades y calidad de vida   mediadas por toda la cultura;
8. y finalmente de los instrumentos económicos, cuya implementación puedan incidir en las prácticas productivas hacia un nuevo ordenamiento ambiental del territorio.

15.     Cuentas patrimoniales y daño ambiental.

Raúl aceptó el concepto y la práctica de las cuentas patrimoniales, lo cual pude comprobarlo  por  las  discusiones  conjuntas  y  en  especial,  por  haberme corregido  un  primer  borrador  de  mi  tesis  y  especialmente por las  últimas discusiones que tuvimos en función de complementar el importante aporte que habían hecho con compañeros latinoamericanos (entre ellos Daniel Silva) que participan de este libro.

En las próximas páginas quisiera sintetizar las ideas y contribuir a la discusión de las mismas con los conceptos que generalmente se utilizan.

16. La valorización de la naturaleza y el intercambio de mercancías.

Como risueñamente decía un orador "antes de hablar quisiera decir algunas palabras"; permítaseme entonces que aclare ciertos conceptos que quizás han dificultado algunas veces la comprensión de la base argumental de mi posición sobre valorización de los recursos naturales.

La  analogía que  muchas veces se  efectúa  con  las  palabras ha  permitido realizar algunos ejercicios interdisciplinarios y transdisciplinarios. Se trata de analogías exitosas donde se logra explicar en general con aditamentos en los términos de otras ciencias, los procesos que se iniciaron en una ciencia en particular. Este es el caso del concepto de diagnóstico, nacido en la medicina pero que bien ha servido para la economía (diagnóstico económico y social) y para lo ambiental (diagnóstico ambiental).

Sin embargo, existen otros vocablos que tratan de designar conceptos que han generado confusiones, en ocasiones, de gravedad. El concepto valorización es utilizado con criterio científico en economía y se trata de establecer el valor económico que tendrá un bien de acuerdo a las diferentes teorías que permite comprender y explicar este proceso. Básicamente se trata de la teoría subjetiva del valor (por el grado de utilidad que los bienes generan en el individuo) y de la teoría objetiva, habiendo en el intermedio algunas consideraciones de diferente tipo.

Sin embargo, en lo ambiental el concepto de valorización ha generado una gran confusión haciendo intervenir en el mismo un conjunto de conceptos de 

muy diferente origen que significan una estructura de deseos, de ideales y de concepciones éticas que tienen que ver con la identidad y con la pertenencia, y ello ha generado grandes polémicas y muchas veces se discute de conceptos diferentes. En lugar de aclarar las cuestiones de valorización, introducen aspectos que vuelve difuso y confuso el panorama. Ello nos ha hecho separar dos aspectos totalmente diferenciales.

Por un lado, existe la relación afectiva que puede y debería establecerse entre la naturaleza, la sociedad y cada uno de los individuos pertenecientes a la sociedad. Seguramente de existir más fuertemente esta relación afectiva, a gran parte de las acciones y tecnologías le hubiera sido más difícil degradar la naturaleza. Por lo tanto no estamos despreciando esta relación. Todo lo contrario, se requiere que exista justamente, para lograr la mejor estrategia que nos permita acercarnos a un desarrollo sin destrucción.

Por otro lado existe una valorización económica que sigue otros cánones que no tienen que ver con las relaciones afectivas, y que muchas veces es contraria a las mismas. Las tendencias prevalecientes de estas relaciones económicas se rigen estrictamente por la relación beneficio-costo y tiende a maximizar el ingreso minimizando los costos, reduciendo el horizonte de planificación de las inversiones incrementando la rotación del capital, o sea todo tipo de estrategia para incrementar la ganancia. Pero este proceso de valorización no existe sólo en los textos sino que se que se desarrolla en determinados territorios con determinadas sociedades. Por lo tanto está influido, en parte, por las determinaciones que rigen estas sociedades y como tales tienen ciertos condicionamientos.

Hace algunas décadas estos condicionamientos eran mínimos. Hoy deben tenerse en cuenta algunas pocas leyes que no se logran eludir, la acción de movimientos ambientales y  sociales  existentes  cada  vez  más  importantes, aspectos de competencia con otras firmas, normativas internacionales, estímulos provenientes de aspectos positivos de considerar el ambiente como propaganda, o mejor ubicación en las exportaciones, etc.

Estos máximos condicionados llevan a adoptar tecnologías que en muchos casos degradan menos que en anteriores décadas pero que continúan los procesos negativos, tanto a nivel de contaminación o de reducción del stock de recursos, como desaprovechamiento de los mismos.

En los años anteriores, en realidad todas las tecnologías y las técnicas de manejo continuaban implícitamente considerando que el uso de la naturaleza es gratuito, que la misma es infinita y que se reproduce sola, supuestos que no han sido totalmente superados.

Veamos las implicancias de estos tres conceptos:

-  El uso de la naturaleza es gratuito.

Con este postulado parecería que habríamos reproducido lo que muchas veces se escucha lamentablemente a quienes postulan la defensa de la naturaleza. 

No debemos mercantilizar la naturaleza. Que de alguna manera, quiere decir que la naturaleza debe ser gratuita. La pregunta inmediata que nos asalta es dentro  de  qué  sociedad  están  transmitiendo estas  ideas:  ¿Dentro  de  una sociedad solidaria donde no existen relaciones mercantiles? ¿Dentro de la búsqueda de esa sociedad? ¿Dentro de los deseos o dentro de la realidades?

En realidad la actividad económica, tratando de maximizar la ganancia, procura pagar lo menos posible, tanto los costos de transformación como de extracción. Ello da un efecto inmediato en la materia prima. Se extrae en las materias primas aquellos elementos que ganan ventaja comparativa a nivel nacional o mundial dejando un gran desaprovechamiento. O asegurando el mercado del producto extraído.

El método de extracción es aquél que minimiza los costos, a pesar de que deja la naturaleza con huellas que en general no le permite desarrollar el mismo proceso de producción al año siguiente, en las mismas condiciones, por el deterioro ambiental.

No se incurre en ningún costo que no sea absolutamente exigible para lograr mantener esta naturaleza para el futuro.

Se  paga la  energía lo  menos posible no reponiéndose ni los recursos no renovables ni los renovables.

Se paga la fuerza de trabajo a un nivel muy inferior que el costo de la vida. O sea independientemente de su generación de un valor mayor que el que se necesitó en generar la capacidad de trabajar, el pago que se realiza es inferior que este nivel.

Como  vemos,  se  paga  lo  menos  posible y  no  se  paga  una  cantidad  de elementos que deberían valorizarse para que la huella ecológica que deja la producción no sea negativa. Estos efectos negativos acumulados durante décadas  generan  procesos  catastróficos  característicos  de  los  llamados pasivos ambientales.

Pero en este intercambio desigual, los recursos naturales parecen los más desfavorecidos.

En el caso de los recursos naturales se paga mínimamente casi el costo de extracción  y  no  se  paga  por  los  daños  generados  ni  por  los  elementos extraídos de la tierra y no repuestos.

En el caso de la mano de obra se le paga menos que el costo de reproducción de ella pero al menos existe la bandera de su reivindicación.

El salario debe pagar el costo de la vida, aunque hace mucho que no lo hace. En cambio en la naturaleza no existe el principio que se pague el costo de reproducción   de   la   misma.   Más   aun   en   algunos   casos,   de   fuente supuestamente   ecologista,   surge   que   esto   no   es   lícito   porque   seria mercantilizar la naturaleza. En realidad, un intercambio mercantil lo hemos establecido desde la conquista de América. Oro, plata y metales preciosos fluían a cambio de nada. Trabajo casi esclavo de nuestras poblaciones indígenas se brindaba a cambio de un mínimo de subsistencia que por exiguas acababan con la vida de las comunidades, unidas a las enfermedades que se nos brindaban con generosidad.

Cuando exportamos agricultura lo seguimos haciendo sin pagar ningún gasto adicional que el costo de extracción o de producción de los recursos naturales y  una  mínima subsistencia a  nuestra  fuerza  de  trabajo  que no llegaba ni remotamente a la subsistencia. La energía eólica, solar o animal se la obtenía gratis aunque en el caso de la animal se pagaba en parte los costos de su manutención, mucho mejor que la energía humana.

Con la división internacional del trabajo, el intercambio cambió en parte de contenido, pero mantuvo y mantiene un alto nivel de desigualdad. Muy pocos elementos de reproducción de la naturaleza se han incluido en el costo de producción de los bienes como ciertos niveles de conservación de suelos, o descontaminación de efluentes.

Pagar el costo de reproducción de la naturaleza sería como pagar un salario de esta naturaleza. No nos hacemos cargo de este salario. Queda entonces a expensas del intercambio libre de materiales, pero en una naturaleza altamente influida, mediada y degradada con el hombre.

- Se considera como si la naturaleza fuese infinita y se reprodujera sola.

Con el tiempo el pasivo ambiental crece y los recursos se reducen. Pronto vemos que la naturaleza no es infinita y si bien se reproduce sola, lo hace en un proceso que degrada su biodiversidad, y reduce su capacidad de oferta. El hecho  de  no  pagar  un  salario  a  la  naturaleza  no  solo  atenta  contra  la posibilidad de su reproducción sino también contra la posibilidad del uso sustentable de todo el sistema.

En la medida que podamos solventar la investigación los inventarios y las formas de uso integral muchos elementos naturales que no sabíamos que constituían recursos, lo serán y muchas posibilidades que habían sido detectadas se concretarán. Y es aquí donde el pago de los costos de manejo sienta las bases para revertir gran parte de los problemas ambientales, de los cálculos  económicos,  de  los  costos  ambientales  y  de  las  políticas  de promoción.

Tanto en los cálculos teóricos que podemos realizar y en estudios de casos específicos resulta  más  rentable considerar el  uso  sustentable del  manejo integral de recurso que el uso intensivo de un solo recurso hasta agotarlo.

En  otras  palabras,  si  realizo un  uso  extractivo  degradante  de  un  recurso forestal extrayendo anualmente lo máximo posible para que en pocos años agote el recurso, tendré en el corto plazo un ingreso mayor en el mercado por la venta de ese producto, pero luego quedaré sin capital para su reproducción. 

Obtengo una renta superior a la que obtendría si extraigo sólo el equivalente a la capacidad de reproducción de ese sistema. Sin embargo, si se paga los costos de manejo del uso integral y sustentable del sistema ecológico para realizar un cálculo comparativo al del manejo no sustentable y degradante, debo adicionar a la extracción sustentable y moderada de la flora existente, la flora no maderable, la flora herbácea, la fauna de todo tipo, el agua, el aire, el suelo, la conservación de cuenca, la conservación de biosfera y el paisaje. Por los estudios que hemos realizado la sumatoria de todos estos productos son muchos más valiosos que la extracción no sustentable.

Si esto es así, se revierte sustancialmente la ecuación economía y ecología. No se trata del corto plazo y el largo plazo. Se trata de una mirada parcial de un interés económico estrecho en lugar de una mirada mayor, más adecuada a las características del medio que se piensa utilizar. Justamente, éste es el objetivo que dice tener la economía: la adecuación de fines al medio. Pero para que este proceso de adecuación resulte efectivo debe indagarse en la particularidad de este medio que resulta ser diverso y agotable.

Al pagarse los costos de reproducción de la naturaleza, seguramente se incrementan los costos, pero al mismo tiempo se incrementan mucho más los beneficios basados en el uso múltiple e integral del ecosistema, con lo cual seguramente los costos unitarios bajarán.

Junto con la valorización debemos considerar la categoría de Pasivo Ambiental que ha sido utilizada frecuentemente. Ello es particularmente importante en el análisis del riesgo. Los recientes juicios que se van desarrollando en la región, nos muestran la posibilidad de dirimir la responsabilidad ante el daño.

Como bien afirma Raúl Brañes “Por otra parte, la generalización de un sistema de responsabilidad civil (aún más si este es objetivo, aún más si admite la responsabilidad en su modalidad colectiva, aún más si impone la solidaridad a los  corresponsables por  daños  colectivos), tendrá  no  sólo  un  carácter  de sanción civil resarcitoria, sino también y fundamentalmente preventivo y ejemplificador, toda vez que quienes operan actividades de riesgo para el medio ambiente considerarán la viabilidad económica de sus actividades a la luz de eventuales condenas civiles por daños ambientales".

El concepto de pasivo ambiental está relacionado a daño acumulativo. Implica entonces, una desarticulación continuada entre la sociedad y la naturaleza, cuando sectores de la estructura económica y social utilizan la naturaleza como objeto para sus actividades productivas utilizando una proporción de recursos naturales, superior en cantidad y calidad a las posibilidades del sistema natural articulado con  el  social  de  conservar el  patrimonio  para  las  generaciones futuras.

Este concepto implica que el deterioro ambiental es directamente dependiente de una cuestión de responsabilidad legal y objetiva. Incluye una afectación acumulativa tanto a la naturaleza por parte de la actividad humana como una afectación de estos recursos a la salud de la población. 

El  concepto de daño ambiental no es estadístico sino que depende de la característica del sistema natural. Por ello las afectaciones son el resultado de la emisión y el medio respectivo, que necesariamente es cambiante históricamente y puede serlo en el futuro. Por ello requiere de una profundización interdisciplinaria, y no sólo un término legal permanente. Esto es lo que nos ha llevado a elaborar un análisis especial para el término que utiliza nuestra constitución argentina de “recomposición” del daño, antes que "indemnización" del daño.

Al mismo tiempo, el daño debe considerárselo con las variables temporales tanto de los elementos que resultan dañados como de las influencias que el mismo tiene en los demás elementos del sistema al que pertenece. En primer lugar, podemos afirmar que el proceso del daño puede generar tanto detención y retraso del proceso evolutivo del sistema natural, como detención y retraso de la coevolución que se opera teniendo en cuenta la relación sociedad naturaleza especialmente cuando las tendencias cambian, como se registra en el cambio climático, o cuando se trata de población migrante.

Dentro de los procesos productivos mencionamos los siguientes efectos:

i) Detención y/o retraso del proceso evolutivo del sistema natural. Los procesos de formación de suelos, sucesiones de flora y fauna, dinámica de la costa, entre otros, pueden ser abruptamente interrumpidos y/o modificados negativamente.

Aunque el propio sistema natural pueda tener en ocasiones cierta capacidad de recuperación a mediano o largo plazo, en los lapsos precedentes a éstos se genera un evidente pasivo ambiental. Por un lado con un tiempo el  daño permanece y por otro lado ya no se trata del mismo sistema, es el sistema que ha sido dañado y recuperado en cierta proporción. Esta diferenciación tiene efectos económicos.

ii) Detención y/o retraso, y/o eliminación de los beneficios del proceso de co- evolución de la relación sociedad naturaleza del área afectada. La capacidad de transformación adecuada y sustentable del sistema natural, por parte de la población residente, depende en gran proporción del conocimiento que haya adquirido respecto a la potencialidad y a la dinámica de los elementos que usa del sistema natural y de las formas de manejo que aplica en él. Simplemente se debe considerar que las relaciones son múltiples y complejas y como tales cualquier interferencia y mucho más cuando esta interferencia ha sido importante las interrelaciones son muy difíciles de estimar pero se supone que son significativas.

iii) Detención, retraso o cambio degradante de la oferta ecosistémica respecto a la situación anterior a la intervención con efectos degradantes. Para la determinación de este tipo de pasivo ambiental se debe tener en cuenta los diferentes elementos que conforman la oferta ecosistémica, es decir el flujo anual de los recursos renovables como fauna y flora. 

iv)  La capacidad de carga del  agua, suelo y aire a  los efluentes líquidos gaseosos y sólidos de las actividades humanas.

v) La proporción anual que es posible extraer de los recursos no renovables compatible con los recursos renovables que es posible implantar en una determinada  proporción  de  comparación que  es  posible  utilizar  según  los principios de la sustentabilidad.

vi) Los elementos naturales que conforman la base natural del hábitat que constituyen los asentamientos humanos.

Cuando nos referimos al proceso productivo, los elementos que conforman la oferta necesariamente deben ser considerados como eslabones integrantes de la cadena productiva, o sea unidos a las otras etapas de la producción, y a las etapas de distribución, cambio y consumo, sin las cuales los productos elaborados  no   se  podrían  realizar  y   sólo  constituirían  una  posibilidad inconclusa.

Es decir, estamos mencionando al sector que proponemos llamarlo preprimario pero  que  es  parte  integrante  del  proceso  productivo  cuya  clasificación tradicional es del  sector primario, secundario y terciario. Si  no se llega al proceso de consumo no existe la posibilidad de una nueva fabricación en términos económicos. Por ello, el proceso productivo que interesa e impacta a la naturaleza interactúa e involucra a la sociedad, incluye desde la extracción y manejo  de  los  productos  naturales,  pasando  por  las  diferentes transformaciones y los transportes de materias primas, productos intermedios y productos finales, hasta el consumo final y la disposición o reutilización de los desechos en nuevos procesos productivos.

Frente a los hechos y a los daños ocasionados, en muchos eventos resulta razonable asumir que muchas empresas no han calculado los costos de prevención dentro de los costos generales, ni tampoco consideraron que los afectados por los daños ejercieran sus derechos constitucionales.

Lamentablemente, la consideración sólo de los costos imposibles de evitar constituye una práctica generalizada que responde a una cultura de obtención del máximo beneficio en el menor plazo posible, postergando o no realizando acciones que posibilitarían garantizar la sustentabilidad de los recursos y del hábitat y, con ello, mantener la potencialidad de los mismos y una adecuada calidad de vida. Este hecho es más evidente cuando el destino es la exportación.

Las empresas que operan siguiendo los criterios mencionados en el párrafo anterior, sin duda, actúan con mayores ventajas en el corto plazo con implicancias de desleal competencia, por lo que su no sanción constituiría una señal perniciosa del Estado que posibilitaría comportamientos no deseables de la iniciativa privada en el sector.

Así, fundamentada la necesidad de considerar los costos de prevención de catástrofes, dentro del concepto de riesgo ambiental, y la obligatoriedad del 

Estado de sancionar de manera ejemplar a las empresas que no incluyeron en sus costos los correspondientes a las medidas de prevención, resta analizar la metodología que posibilita estimar el valor de los daños generados y el correspondiente al lucro cesante, ambos generados por la destrucción o indisponibilidad de los recursos naturales, en el corto, mediano y largo plazo, debido a  la  ocurrencia de  hechos catastróficos. Ambas  magnitudes hacen referencia a dos cuestiones centrales.

Por un lado, el alcance de la recomposición, como expresa el artículo nº 41 de la  Constitución  Nacional  de  la  República  Argentina.  Por  otro  lado,  la valorización de estos daños. Para ello se ha elaborado   una síntesis de la metodología  de  valorización de  los  daños  ambientales basados  en  varias fuentes de Naciones Unidas entre las que se destaca:

• Manual  de  Cuentas  Patrimoniales,  publicado  por  el  Programa  de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Instituto de Economía Energética/Fundación Bariloche (PNUMA – IDEE/FB) México 1996.
• Séptimo volumen de la Serie “Prevención y Mitigación de Desastres” de la  Oficina  de  las  Naciones  Unidas  para  el  Socorro  en  Casos  de Desastres (UNDRO), Nueva York 1979.
• Manual  para  la  Estimación  de  los  Efectos  Socioeconómicos de  los Desastres Naturales. Comisión Económica Para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL).

17. El daño y las metodologías de la recomposición.

El artículo nº 41 de la Constitución Nacional de la República Argentina, refiere que quien daña el ambiente debe recomponerlo o compensarlo en especie.

Otras Constituciones también utilizan términos similares, por lo que se requiere una discusión respecto a las implicancias de los mismos. Este elemento es central para nuestro trabajo. ¿Qué expresa el concepto de recomposición? La mayor o  menor comprensión de este término, condicionará la repuesta en cuanto a las tareas que deberán realizarse y, por supuesto, el valor económico de las mismas.

No  cabe  duda  que  el   espíritu  de  los  Legisladores  se  refiere  a  una recomposición para que el funcionamiento de los ecosistemas garantice la sustentabilidad del sistema ambiental, a fin de que las generaciones futuras puedan poseer y utilizar esos recursos. Al  dañarlos, necesariamente debe pensarse en la obligatoriedad de recomponer sus partes alteradas para que una nueva producción pueda ser realizada de la misma forma que la anterior. Existen algunas tendencias que se refieren a los daños “permisibles”, pero no existe una adecuada estimación ecológica para cada ecosistema acerca de lo que ello significa. 

La Constitución Nacional argentina es clara en el sentido de la sostenibilidad y sólo la recomposición del sistema natural puede garantizarla. Sin embargo, puede establecerse una estrategia de la recomposición que utilice en cierta proporción los mismos mecanismos de la homeostasis para lograr la misma.

Ante de ser afectado el equilibrio dinámico del ecosistema analizado, este fluctuaba  entre  estrechos  márgenes  revelando  el  mantenimiento  de  un equilibrio dinámico entre sus componentes. El  daño se genera cuando los impactos e intervenciones al ecosistema rebasan la capacidad de homeostasis del mismo, sentando las bases para el establecimiento de un sistema diferente. En tal sentido pueden presentarse un alto número de tipos de etapas intermedias. Supongamos dos etapas posibles:

De Cambio Sustancial. Es decir, se refiere sólo a niveles de cambios significativos. Cabe mencionar que no se trata solo del deterioro de alguna especie o  sector  espacial  definido, sino  de  un  daño  evidente de  todo  un sistema.  O  sea,  se  refiere  al  pasaje  de  una  estructura  sistémica  a  otra estructura sistémica diferente. Este ha sido el caso de la explotación de una especie hasta su agotamiento como ha sucedido en muchas zonas de América Latina.

¿Qué significa en este caso, la recomposición? ¿Cuál es la relación con la significación ecológica del término? ¿Cuáles son los términos parecidos que se utiliza según la Real Academia Española y qué significado posee en términos económicos?

Hemos realizado esta investigación en un documento aún inédito, y hemos encontrado 21 términos parecidos, relativamente sinónimos. Pero si agrupamos en un gradiente de menor a mayor intensidad de restitución del ambiente, podemos encontrar tres grupos, de alguna forma representados por tres categorías.

El primer grupo está liderado por el concepto de REPARACION. Todos los conceptos que representa se refieren a lograr incorporar los elementos necesarios  para  que  el  sistema  dañado  siga  funcionando,  No  enfatiza  el término en el estado anterior, sino simplemente en la función que tenía antes, dentro de una variabilidad.

En el otro extremo, tenemos un grupo de la mayor exigencia, representados por el término RESTITUIR. Aquí se refiere no a la función futura sino a los elementos que se han perdido que deben restituirse, es decir casi sin daño permisible. En el medio existen muchos términos que se sitúan entre estos dos.

A este pertenece el que fue utilizado en la Constitución Argentina es decir RECOMPONER. Al ser menos exigente que la restitución está introduciendo la posibilidad del “daño permisible”.

En  este  caso  la  recomposición,  aunque  es  necesario  plantearla,  supone también la necesidad de una compensación, por dos motivos. El primero es debido a  no poder  recomponer adecuadamente a  las  mismas condiciones 

anteriores. El segundo es una compensación por el tiempo que se requerirá para que ello sea posible, teniendo en cuenta que muchas veces será aconsejable utilizar los mismos mecanismos de la naturaleza para ayudar en el proceso de recomposición.

Para este trabajo hemos tenido en cuenta los siguientes términos: Arreglar, Compensar, Componer, Enmendar, Indemnizar, Recomponer, Reconstruir, Recuperar, Regenerar, Rehabilitar, Rehacer, Reintegrar, Remediar, Reparar, Reponer, Resarcir, Restablecer, Restaurar, Restituir, Reformar, Retornar, Revertir. Subsanar.

En las estimaciones deben ser consideradas todas las rentas no devengadas por el ecosistema.

De Cambios Recuperables. Se trata del deterioro o de la degradación de una parte del ecosistema, o de determinadas especies. En estos casos es posible reimplantar las especies, mejorar el deterioro generado y posibilitar la recuperación. En este caso debe computarse el costo de la recomposición, adicionando el lucro cesante por el período en que no es posible generar una producción.

18. El pasivo los costos y la valorización.

A partir de la década del 80, y especialmente luego de la Conferencia Cumbre de la Tierra y la elaboración de la AGENDA 21 firmada prácticamente por los Gobiernos de todos los Países del Mundo, se asumió un compromiso explícito de realizar acciones para la concreción de un desarrollo sustentable. Estas acciones tienen una instancia de monitoreo y control a través del Informe que anualmente debe presentar cada Gobierno Nacional en la Conferencia de las Naciones Unidas.

Cabe destacar también la acción del Comité Empresarial del Desarrollo Sostenible que recomienda, como  política que  posibilitará lograr un  medio ambiente sano, la de estimular la libertad de los mercados, pero a niveles de precios  justos.  Ese  nivel  de  precios  justos  se  logrará  sólo  cuando  se reconozcan los costos ambientales, ya que si ellos no son asumidos, el capital natural se extinguirá.

Existe,  entonces,  el  reconocimiento  de  la  justicia  y  la  conveniencia  de considerar los costos ambientales. Sin embargo no se ha profundizado suficientemente en la determinación de los costos ambientales.

A efectos de analizar las formas de manejo y funcionamiento de esta particular “fábrica”  elaboramos  una  Matriz  Insumo-Producto de  Relaciones Intersectoriales de Recursos y Servicios Ambientales. Estos intercambios se establecen dentro de lo que hemos llamado sector preprimario, que produce la oferta  ecosistémica para  que  los  sectores primario, secundario y  terciario, tengan a su disposición la materia prima necesaria para sus procesos productivos. Como toda matriz de insumo-producto las filas representan las ventas y las columnas representan las compras. Las filas y las columnas están conformadas por la flora, la fauna el agua, el suelo el aire, y la conservación de cuenca, conservación de biosfera (captación de carbono) y el paisaje y las bellezas escénicas.

En el caso de la flora arbórea por ejemplo, además de las relaciones dentro del sector preprimario, el mismo   finaliza con “árbol en turno de ser extraído”, mientras que la extracción del árbol constituye el sector primario (silvicultura), y la elaboración de madera el secundario (industrias de la madera), y su venta el terciario (comercio).

Para poder llegar a este “árbol en turno de ser extraído” el árbol requiere “comprar”  diferentes  relaciones  ecosistémicas  con  todos  los  recursos  y servicios. Si el árbol recibe lo que requiere de los demás elementos de la naturaleza ello se computa en términos ecológicos, es decir en kilos, o en litros, si existe una relación mórfica, o en servicios en caso de guarida, sombra (la que les da la flora a la fauna), diseminación (la que le da la fauna a la flora), regulación (la que da la flora al agua, al viento etc.).

Desde el punto de vista económico debe computarse en cada uno de los casilleros al menos dos tipos de costos: el costo que significa la realización del estudio de la particular relación, y el costo de la   participación y control que debe realizarse para que la relación se mantenga en el tiempo.

Si no se brinda el requerimiento necesario, entonces debe analizarse la necesidad de intervención para  asegurar que  estas relaciones permitan el crecimiento de los árboles, lo cual significará costos adicionales. La sumatoria de todos los costos nos permitirá conocer el costo total de manejo de la flora arbórea.

El mismo ejercicio lo realizamos con la fauna y todos los demás productos y servicios, obteniendo el costo total por cada uno de los recursos. En cada caso, si el costo total lo dividimos por la producción ecosistémica (en el caso de la flora arbórea vendría expresada en metros cúbicos), obtendremos el costo unitario de sustentabilidad que garantiza la generación anual de “árbol en turno de ser extraído”. El obtener este costo promedio nos permite multiplicar el mismo por la existencia total de cada recurso. Con esta cifra obtendríamos en el caso de la flora arbórea el valor de un bosque valorado al costo de sustentabilidad de la flora.

Sumando con la misma metodología la fauna, y con metodologías similares (73) los otros recursos obtendríamos la existencia inicial de todos recursos y podríamos iniciar la construcción de la cuenta patrimonial.

Esta Cuenta está formada por la parte de la izquierda donde se contabilizan los recursos en su existencia inicial y todos sus incrementos y por el otro lado el de la derecha donde se registran todas las extracciones y disminuciones donde queda la existencia final en un determinado período de un año por ejemplo.

Contando con una cuenta patrimonial de la  ecozona podemos realizar las simulaciones que se requieran en función de escenarios eventuales que desearíamos analizar para determinar efectos de políticas alternativas.

De   esta   forma   la   propia   concepción   ambiental   cambia   de   signo   La potencialidad no se la puede medir en un solo recurso ya que se tendría una visión parcial y equivocada del ecosistema. La consideración ambiental no se trata de un problema de largo plazo, o de un largo plazo aunque el mismo “comienza hoy”. Se trata de un problema de corto plazo, pero un corto plazo con un estado activo y con empresas conscientes del  capital que pueden manejar y de poblaciones conscientes del patrimonio que deben defender, o un corto plazo sin intervenir ante las acciones degradantes de las tendencias prevalecientes en el mercado.

Naturalmente el efecto de la acción no sustentable es más evidente en el mediano y largo plazo, pero en el corto plazo es también menos rentable.

Con estos resultados, se pueden sostener políticas ambientales activas donde se demuestra que a través de considerar la concepción ambiental, se arriba a la posibilidad del manejo integral y con ello a una mayor inversión, mayores actividades económicas, y mucha mayor ocupación. También cambia el valor del riesgo ambiental. Al ser más grande el daño obviamente el valor actual aumenta. Las diferencias son muy significativas.

Desde el punto de vista del cálculo del pasivo ambiental este ejercicio puede demostrar el real potencial que frecuentemente en los procesos degradantes se destruye y es muy difícil reconstruirlo.

Para que el manejo integral sea una realidad se requiere superar sin duda algunos obstáculos. Uno de los principales problemas lo constituye sin duda la tarea  de  organización  productiva  donde  se  promueva  y  estimule  a  los diferentes sectores sociales para un manejo integral de la naturaleza. Significa un esfuerzo conjunto que debiera requerir una ayuda del Estado, las organizaciones no gubernamentales, las universidades y los centros de investigación, las asociaciones profesionales y todos los sectores sociales que poseen los recursos naturales. Dentro de las estrategias productivas debe considerarse especialmente el proceso de transformación que se plantea para la implementación una serie de proyectos de sustentabilidad.

Las Cuentas Patrimoniales deben registrar en la  parte del  “RECURSO” el mayor capital natural que es incorporado y en la parte del “USO” aquella parte que  anualmente  es  aprovechado  de  este  incremento.  La  estructura  de demanda de los diferentes recursos, está conformada por los distintos sectores sociales nacionales y extranjeros, de las actividades productivas (actividades preprimarias, primarias secundarias y terciarias,) que requieren las materias primas y los servicios de la naturaleza para generar los productos necesarios para el consumo y la producción. Además, de su costo de producción es posible deducir el precio posible a cobrar por los bienes y servicios generados, a través de diferentes metodologías como la de disposición a pagar, costos de 

transporte, precios hedónicos u otras políticas activas concurrentes al objetivo de  consolidar  la  demanda,  es  posible  estimar  el  precio  del  servicios  en particular.

Para la real estructuración de un mercado debe tenerse en cuenta que en la situación actual  una parte significativa de la  población está marginada del mercado, por lo cual debe preverse la elaboración de políticas específicas para la integración de esta población a efectos de lograr una mejora en la calidad de vida de la población, en el marco del desarrollo sustentable.

Adicionalmente se requiere conocer el costo de producción de los mismos, y para ello debe tenerse en cuenta que los servicios ambientales son parte de la oferta ecosistémica y deben valorizarse junto con ella ya que comparten los costos de producción de la misma fabrica (costos de manejo), de bienes y servicios ambientales.

Considerando la demanda global de los ecosistemas podemos afirmar que esta estructurada por:

1. Algunas materias primas que ganan ventaja comparativa a nivel mundial y constituyen  elementos  fundamentales  dentro  de  las  exportaciones  de  los países (maderas, peces, tierras de cultivo);
2. Otros productos que acompañan a estos poseen capacidad tecnológica pero son pocos conocidos en el mercado y por ello requieren de políticas específicas para una oferta y demanda más permanente y más estable (maderas secundarias, pesca de acompañamiento, etc.);
3. Otros productos son nuevos surgidos de un mejor conocimiento de nuestra biodiversidad (plantas medicinales, ornamentales frutos, resinas, fauna de nuevo tipo, etc.);
4. Otras son funciones conocidas pero no valorizadas en el mercado que en la última década van aceptándose como parte de los servicios que el ecosistema siempre  ha  prestado pero  que  no  se  lo  ha  retribuido  como  captación de carbono;
5. Conservación de cuencas hidrográficas. Generación de agua en cantidad, calidad y frecuencia para múltiples usos;
6. Paisajes y bellezas escénicas;
7. Conservación de Biodiversidad;
8. Múltiples relaciones ecosistémicas benéficas que cada uno de los recursos da a los otros y que lo requiere en función de la producción del sector preprimario, regulación hídrica, regulación climática, polinización, control biológico, refugio de especies, retención de sedimentos y control de erosión, etc. 

Los métodos  de valorización de la oferta son básicamente el análisis de los costos del manejo de esta particular “fábrica” articulados con la referencia al costo de oportunidad, aunque el uso de este indicador debe estar mediado por el ordenamiento ambiental del territorio, en el sentido que la opción no puede ser sólo económica, sino la interrelación de lo económico con lo ecológico y social. En la valorización de los productos, en cuanto su demanda concurren una serie de métodos donde se destaca la “disposición a pagar”.

Lo importante es analizar la relación entre los costos y los ingresos por las ventas de los productos para conocer si existe un balanceamiento, o si se produce un superávit que debería destinárselo a un mejoramiento del conocimiento de los recursos o de la operatoria de los nuevos productos o nuevos servicios, y si existe un déficit, es decir si los costos superarán los beneficios deberá determinarse si el Estado subsidiará el mismo. En la actualidad, en la República de Costa Rica, en base a un impuesto del 3.5% sobre los combustibles, se subsidia, o más bien se paga la generación de los servicios ambientales de agua, captación de carbono, bellezas escénicas y biodiversidad. En realidad, se aplica el principio del “contaminador pagador” teniendo en cuenta los efectos que genera los combustibles al ambiente. Con ello se financia la conservación y manejo de ciertos ecosistemas que generan esos servicios.

La determinación del valor de la oferta y la demanda de los bienes y servicios ambientales se debe realizar en función de ciertos supuestos simplificadores. Para ello se empleará la siguiente metodología:

19. Estimación de las cuentas patrimoniales y del pasivo ambiental en la actualidad.

Se ha realizado un esfuerzo en Argentina para iniciar el cálculo de las Cuentas Patrimoniales  a  nivel  nacional.  Se  ha  estimado  que  complementar  los inventarios existentes en todas las provincias para todos los recursos naturales requiere un costo de diez millones de dólares, y reporta un beneficio inmenso teniendo en cuenta el acceso que significa a todo un potencial no utilizado de flora, fauna y los restantes recursos.

De  tener  estudiado  la  producción  integral  de  todas  las  “fábricas  de  la naturaleza” a nivel nacional, los estudios de pasivos ambientales y de producción potenciales de las provincias -es decir de pasivos y activos ambientales en zonas específicas- serían sólo un cambio de escala, como cuando se trabaja con evaluaciones de impacto ambiental y ya se tiene un ordenamiento ambiental del territorio.

En los últimos años se ha dado capacitación a no menos de 1000 técnicos en todo el país. Actualmente existe una página web llamada "www.socioambiente.com.ar" conteniendo un  curso  permanente de  cuentas patrimoniales y se están desarrollando proyectos para cinco provincias a través del Ministerio de Economía con la adhesión del COFEMA y de las Secretarias de Medio Ambiente de las provincias y de las Direcciones de Estadística y 

Censos de las provincias. Los avances que existen en materia de imagen satelital permiten estimar con bajos costos y en reducidos tiempos la productividad primaria de donde se puede estimar una parte importante de la trama alimentaria.

Ya existen en estudios de matrices de insumo producto de la naturaleza para casi  todos  los  biomas de  tal  manera que  existen  bases importantes para posibilitar ciertos supuestos simplificadores que permitan acercarnos a la producción integral y evitar la súper simplificación que nos llevaría a estimar la producción de un solo elementos por ecosistema, que reduciría cuantitativamente en tal nivel el potencial que resultaría cualitativamente diferente. Lo importante de la producción integral es que es la única forma para en el corto plazo poder competir económicamente con una producción degradante   y   que   desde   el   punto   de   vista   social   brinda   un   nivel sustancialmente mayor de empleo.

20. Conclusiones.

Una de las más importantes conclusiones es que el manejo integral y sustentable de la naturaleza lleva necesariamente a superar la aparente contradicción entre tener en cuenta el medio ambiente o tener en cuenta la producción. Se  muestra que, teniendo en cuenta la producción integral se incrementan inmensamente la producción, los ingresos, los empleos, la base imponible y las  finanzas de las provincias y  se  tiene  en  cuenta el  medio ambiente pero en forma activa e integral, sin pérdida de biodiversidad.

La capacidad  de generar estas estrategias productivas requiere sin duda, de una ayuda de promoción, para que puedan entenderse las técnicas de manejo integral de recursos.

La capacitación ecológica económica está avanzando en este sentido, aunque requiere sin duda de un apoyo especial.

La visión más integral que poseemos en el pensamiento latinoamericano de medio ambiente liga mucho más con el desarrollo sustentable que con sólo la consideración de los daños.

Se requiere cada vez más, avanzar en procesos nuevos de planificación que incorporen a la población desde el comienzo y en análisis interdisciplinario que articule las ciencias que se requieren para comprender mejor la realidad, en función de los cambios que requiere su población.

Ante el proceso de marginación social, tanto del ingreso como de la propiedad de los recursos naturales se requiere de métodos que privilegien la producción integral como forma  integral de conservación, y la mayor absorción de empleo para reducir la desocupación. De esta forma estaríamos cumpliendo en parte los ideales por los cuales lucho Raúl, una sociedad más solidaria y una nueva relación con la naturaleza.

Nota al pie

• 60 Licenciado en Derecho, Profesor de Carrera por Oposición en la Universidad Autónoma Metropolitana, Subprocurador de Ordenamiento Territorial en la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, México. 
• 61   Brañes,  Raúl.  “Manual  de  Derecho  Ambiental  Mexicano”.  Ed.  Fondo  de  Cultura  Económica  y Fundación Mexicana para la Educación Ambiental, México, 2000. página 117. 
• 62  Díaz y Díaz, Martín. México en la vía del federalismo. Un análisis de los problemas en torno a la distribución de competencias, en Homenaje a Fernando Alejandro Vázquez Pando. Ed. Themis, México, 1996. 
• 63  Brañes, Raúl, El Acceso a la Justicia Ambiental en el Distrito Federal y la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial, México, 2002, Mimeo, pp. 7 y 8.
• 64 Cappelletti, Mauro y Garth Bryant. El acceso a la justicia. La tendencia en el movimiento mundial para hacer efectivos los derechos. Fondo de Cultura Económica, México, pp. 9 y 10.
• 65 Brañes, Raúl. “El acceso a la justicia ambiental en América Latina” en Derecho ambiental y desarrollo sostenible. El acceso a la justicia ambiental en América Latina, Memorias del Simposio Judicial sobre la materia organizado por el PNUMA y la PROFEPA en la Ciudad de México (26-28 de enero de 2000). 
• 66 El artículo 57 del Reglamento de la LGEEPA en materia de impacto ambiental ya incluye una previsión relacionada con la compensación ambiental, por obras o actividades ilícitas. 
• 67 Idem. pp.
• 68 Doctor en Economía Política, Profesor, Consultor externo de Naciones Unidas, experto en Cuentas del Patrimonio Natural. 
• 69 Una parte de esta síntesis figura en mi libro "Economía y Ambiente" que se encuentra en prensa, Héctor Sejenovich. 
• 70  Quisiéramos destacar la importancia de la aparición de una colección sobre el Pensamiento Latinoamericano de Medio Ambiente organizada y editada por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Red de Información Ambiental y la Editorial Nordan de la Comunidad del Sur de Uruguay.  Debemos  recordar  el  importante  desarrollo  de  otras  ciencias  y movimientos  teóricos  que abonaron el Pensamiento Latinoamericano de Medio Ambiente, en nuestra región. Permítaseme recordar los estudios sobre ordenación de cuencas hidrográficas, los estudios ecológicos forestales donde profundizábamos sobre las contradicciones entre los ciclos y la necesidad de la ordenación de cuencas como forma de compatibilización en un medio muy reacio a afectar  la propiedad de la tierra concebida con el derecho romano. También debemos recordar el importante desarrollo de los modelos de experimentación numérica de los equipos que dirigía Oscar Warsasky que plantearan antes del 70 los problemas de los estilos de desarrollo y necesidad de un estilo no consumista. Y quizás lo que nos diferencio en la década del 60, es que el Norte postulaba movimientos sociales con el mayo europeo de l964 para aplicar en la universidad los principios de la Reforma Universitaria que en América Latina postulamos a partir de 1918, y en l964 nosotros fuimos padres o hermanos de esa maravillosa ecologista que tuvimos en Mafalda. 
• 71  El de América Latina dio lugar a la publicación de un libro de dos tomos por parte del Fondo de Cultura llamado "Estilo de Desarrollo y Medio Ambiente", Osvaldo Sunkel y Nicolo Gligo, en 1981. 
• 72  "La deuda externa y la cuestión ambiental". Héctor Sejenovich, Irene González y Cristina Gutiérrez. Universidad Nacional de Luján, 2000/1.
• 73   La  metodología  en  cada  caso  esta  expresada  en  el  Manual  de  Cuentas  Patrimoniales  PNUMA Fundación Bariloche. México l996.

Referencia

• Brañes, R. (2002). El derecho ambiental en América Latina. 73-148. Recuperado el 22 de febrero de 2021